la doctrine des néo-conservateurs…re-visitée par Michael Doyle

La guerre d’Irak, ou « troisième guerre du Golfe », a commencé officiellement le 20 mars 2003 avec l’invasion de l’Irak (dite « opération Liberté irakienne ») par la coalition menée par les États-Unis contre le Parti Baas de Saddam Hussein. L’invasion a conduit à la défaite rapide de l’armée irakienne, à la capture et l’exécution de Saddam Hussein et à la mise en place d’un nouveau gouvernement.

Cette guerre est à ce jour l’unique mise en œuvre du concept de guerre préventive développé par l’administration Bush pour parer à la menace des armes de destruction massive dont cette dernière affirmait à tort détenir la preuve dans un rapport présenté au conseil de sécurité de l’ONU le 12 septembre 2002. [source: Wikipédia]

Ce texte est un compte-rendu critique de l’ouvrage de Michael Doyle, Striking first, paru en 2008 alors que la polémique autour de la guerre préventive commençait à s’estomper aux États-Unis. Doyle propose une conception « libérale » de la guerre préventive dont je restitue les principales lignes en les confrontant systématiquement à des arguments qui en invalident les conclusions pratiques [la justification de la guerre préventive…]. La théorie de la paix libérale a en effet connu quelques dérives depuis la fin de la Guerre Froide, qui l’ont empêché de prévenir l’escalade militaire de l’interventionnisme américain au Moyen Orient. Au Congrès, le feu vert accordé par certains libéraux proches de ce courant de pensée, à l’instar d’Hilary Clinton, n’a fait que confirmer  a posteriori les dangers de l’aveuglement libéral sur les conséquences à long terme d’un interventionnisme débridé. Gageons que ces quelques réflexions critiques permettront de dessiner les contours d’une théorie de la paix démocratique dotée de critères d’intervention militaire légitime suffisamment robustes pour éviter des aventures aussi désastreuses que la guerre en Irak lancée le 20 mars 2003 sans résolution des Nations Unies.

Michael Doyle, Striking First: Preemption and Prevention in International Conflict, Princeton University Press, 2008

Personne ne doit attendre d’être frappé à moins d’être un fou” (Gentili, 1933: 61)

Michael Doyle est professeur à Columbia où il enseigne les relations internationales, le droit et la science politique. Ses contributions majeures portent sur la théorie de la paix démocratique selon laquelle les démocraties libérales ne se font pas la guerre entre elles, ce qui ne les empêche pas d’être parfois plus belliqueuses que d’autres régimes dans les guerres qu’elles mènent contre eux (Doyle, 1983). Il a également participé aux activités des Nations Unis où il nourrit l’ambition de bâtir une jurisprudence qui permette de donner une consistance institutionnelle à certains critères de la théorie de la guerre juste. Il se situe donc d’une part sur le terrain de la théorie normative et dialogue avec des auteurs comme Michael Walzer et Jeff MacMahan qui ont élaboré depuis plusieurs décennies une théorie de la guerre juste (Walzer, 1999 ; McMahan, 2009 ; Shue et Rodin, 2007). Mais il cherche d’autre part à avoir une influence directe auprès des juristes internationaux en proposant une doctrine raisonnable de la guerre préventive dépassant les limites de la guerre préemptive. Enfin, Striking first s’inscrit dans un mouvement plus large de réhabilitation ou de reformulation de la guerre préventive auquel on peut associer, dans des mesures différentes, la doctrine Bush du National Security Strategy de 2002 et les travaux récents de plusieurs spécialistes des relations internationales (Buchana et Keohane, 2004).

Le problème que Michael Doyle se pose dans son ouvrage se formule ainsi : dans quels cas les Etats ont-ils le droit de frapper les premier pour se protéger ? Peut-on employer la force pour prévenir une menace qui ne s’est pas encore actualisée ? La légitime défense s’étend traditionnellement aux cas des attaques effectives ou imminentes, et l’article 51 de la Charte des Nations Unies restreint le pouvoir du Conseil de Sécurité et autorise une action unilatérale des Etats « dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée ». Mais comment définir une agression armée ? Comment distinguer la guerre préemptive, qui est justifiée dans les cas où la menace est considérée comme « imminente », de la guerre préventive, où cette menace est lointaine et incertaine ? Notons que Michael Doyle ne répond pas à ces questions en adoptant un point de vue stratégique. Il ne cherche pas à savoir si il vaut mieux attaquer que défendre, et si les attaques surprises sont préférables à des attaques planifiées et annoncées publiquement. Il cherche à clarifier juridiquement et philosophiquement la distinction « entre les actes de préemption en présence d’une menace imminente d’attaque armée et les actes de prévention entrepris dans le but d’empêcher, par exemple, l’acquisition de capacités de menace » (Doyle, 2008 : 5) Cette clarification doit avoir des conséquences aussi bien substantielles – les critères normatifs permettant de légitimer la décision d’entrer en guerre – que procédurales – les contraintes juridiques et institutionnelles encadrant la prise de décision. La principale cible des deux essais qui composent l’ouvrage est la doctrine développée par Georges W.Bush sous le nom de Guerre à la Terreur car elle représente la justification la plus systématique de la guerre préventive sous le nom fallacieux d’actions « préemptives » (discours du 28 juin 2005 à Fort Bragga et The National Security Strategy of the United States of America publiée en septembre 2002). Pour atteindre ces objectifs, l’ouvrage procède en deux temps. Le premier essai, la pars destruens, vise à montrer que le droit international – et notamment la théorie de la définition classique de la légitime défense – est trop restrictif pour faire face aux nouvelles menaces, et que la doctrine de Bush sur la guerre préventive est au contraire trop laxiste, car elle justifie une escalade incontrôlée de la violence. Le deuxième essai, la pars construens, propose quatre critères (standards) pour justifier de manière limitée des mesures préventives.

 

1. Les limites de la légitime défense préemptive

La première partie de l’ouvrage est consacrée exclusivement à montrer que les propositions actuelles pour encadrer la légitime défense ne sont pas adéquates aux nouvelles menaces. L’argument central pour réviser la doctrine de la légitime défense repose sur une l’inadéquation des normes, doctrines et procédures du droit international aux risques de prolifération des armes de destruction massive et à la menace de groupes terroristes non étatiques. Les critiques de Doyle se rangent en quatre sous-chapitres qui traitent de quatre types de réponse au problème que pose la justification de la guerre préventive :

  • La solution substantielle de la guerre préemptive (trop restrictive) : les règles substantielles encadrant la légitime défense en droit international conduise à n’accepter que la guerre préemptive.
  • La Doctrine de Bush, soi disant « préemptive », (trop laxiste) qui contribue à étendre de manière démesurée les guerres susceptibles d’être justifiées
  • Les solutions procédurales du Conseil de Sécurité qui remédient aux incertitudes substantielles en prenant en compte la pluralité des opinions
  • La théorie des excuses et des circonstances atténuantes, qui vise à laisser intacte la théorie restrictive de la légitime défense en proposant des réponses a posteriori et au cas par cas.

a. le droit international coutumier et la guerre préemptive

De manière conventionnelle, les Etats doivent attendre qu’une « attaque armée » soit déjà advenue, comme il est écrit dans l’article 51 de la Charte des Nations Unies, ou qu’elle soit si imminente qu’elle engendre une « nécessité […] immédiate et impérative, qui ne laisse ni le choix des moyens ni le loisir de délibérer » (Jennings, 1938 : 89) Voir les notes diplomatiques échangées entre Daniel Webster et Lord Ashburton à propos de la destruction de La Caroline : « It will be for that government to show the necessity of self-defense, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation.” Webster (1848 : 110) Selon ces critères, les Etats peuvent légitimement se défendre contre une violence imminente mais pas encore effective ; ils peuvent tirer les premiers s’ils savent qu’ils vont être attaqués. Ces critères ont été développés par Daniel Webster, secrétaire d’Etat américain, dans l’affaire du navire américain la Caroline en 1842. D’après son raisonnement, il faudrait se contenter de riposter à une attaque après l’avoir vu venir, mais avant d’en avoir éprouvé les effets. Par ailleurs, la résolution 3314 de l’Assemblée Générale des Nations Unies (2 décembre 1974) et par l’arrêt rendu dans l’affaire Nicaragua contre Etats-Unis le 27 juin 1986 par la Cour Internationale de justice, propose une définition de l’agression comme attaque armée illicite qui inclut le premier usage de la force armée sans autorisation aussi bien que l’invasion, l’occupation militaire, les bombardements, le blocus de ports ou de côtes, l’attaques sur des forces de l’armée de terre, mer ou air, et l’envoi de groupes armées contre un autre Etat.

Michael Doyle développe une série d’arguments pour montrer les limites du droit coutumier de la guerre préemptive :

  • Le droit international coutumier, selon Micheal Doyle, est trop restrictif en ce qu’il permet aux Etats de justifier des réactions réflexes de défense à des menaces imminentes mais en aucun cas de « protéger leurs intérêts légitimes de défense lorsqu’ils ont encore « le choix des moyens », quoique non pacifiques, et du « temps pour délibérer » sur les différents choix restants. » (Doyle, 2008 : 15)
  • Les conditions réunies lors de l’incident de la Caroline sont extrêmement rares. Hormis la déclaration de guerre des Pays-Bas au Japon le 8 décembre 1941, acceptée par le Tribunal de Tokyo, il n’existerait aucun autre exemple où les critères restrictifs de la préemption soient applicables. Les critères de l’affaire Caroline ont été appliqués au Tribunal de Nuremberg pour refuser à Hitler la prétention à une préemption justifiable dans l’attaque de la Norvège en 1940, au Tribunal de Tokyo pour justifier la déclaration de guerre préemptive des Pays-Bas contre le Japon en 1941. De même, ils ont été invoqués par le Conseil de Sécurité pour condamner les frappes préemptives d’Israël contre le réacteur nucléaire d’Osirak en 1981.
  • Les dangers posés par les armes de destruction massive – notamment nucléaire – et l’émergence de acteurs de guerre non étatiques rendent les preuves d’une « préparation active » extrêmement difficiles à trouver pour que de telles menaces soient « préemptées » suffisamment tôt.
  • Tous les instruments classiques à disposition des Etats – la dissuasion, la construction de moyens de défense collectifs (comme l’AIEA par exemple), la « dissuasion coercitive » (deterrence) – semblent ne pas avoir d’effets réels pour contrer ces nouvelles menaces. Le terrorisme serait difficile à prévenir par le recours à des moyens de dissuasion à long terme comme le développement économique, car les motivations des terroristes seraient d’un autre ordre. La diplomatie coercitive serait inefficace, voire même contreproductive, dans le cas de groupes terroristes les plus virulents (al Quaeda, Hamas, Hezbollah). « Car les représailles dissuasives (deterrent retaliation) sont pour eux, en fait, une récompense, non une punition. » (Doyle, 2008 : 22)

Ces arguments l’amène à conclure qu’il faut réviser la théorie classique de la guerre de légitime défense pour y adjoindre les cas de légitime défense préventive.

b.La doctrine de Bush : préemption ou prévention

Michael Doyle examine ensuite l’alternative que propose la National Security Strategy développée par Bush et son administration en Septembre 2002. Cette doctrine des actions préemptives aurait pour but d’empêcher « nos ennemis de nous menacer, nous, nos alliés ou amis, avec des armes de destruction massive ». Dick Cheney a repris à son compte cette doctrine en la reformulant sous le nom de « doctrine du un pour cent de chance », par quoi il signifie que la probabilité la plus faible d’une attaque avec des armes de destructions massives constitue encore un risque inacceptable. Selon cette doctrine, ce n’est donc pas le caractère improbable de l’événement qui justifie la guerre préventive, mais la gravité intrinsèque de l’événement. Il faut donc privilégier, même lorsque l’événement est improbable, le scénario du pire en raison des conséquences irréversibles que pourrait avoir sa réalisation. Ce faisant, cette doctrine remet en cause le monopole de l’appréciation des menaces contenu dans l’article 39 de la Charte des Nations Unies selon lequel « le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », en faisant des Etats les seuls juges souverains en matière de légitime défense.

Michael Doyle oppose à cette doctrine le fait que les dangers doivent être balancés avec les coûts qu’engendrerait le fait d’y répondre et hiérarchisés (par ordre de priorité) en fonction du degré de probabilité de ces risques, afin que l’on puisse déterminer lequel doit être traité en premier, et lequel peut attendre. (Doyle, 2008 : 26) Le défaut majeur de la « doctrine Bush » serait donc d’absolutiser une option, alors que toute décision est nécessairement le résultat d’une hiérarchisation des préférences et d’une mise en balance de différents scénarios. D’autre part, accorder à un Etat le pouvoir discrétionnaire de juger des menaces en invoquant, en référence à Vattel, le principe de l’égalité des Etats souverains, « conduit au chaos », puisque « chaque Etat revendiquera alors un droit équivalent d’agir sur la base de suspicions de menaces tout aussi arbitraires. » Cet argument – lockien dans son origine – est concentrée dans une formule saisissante : « A moins que tous les Etats ne se mettent d’accord sur ce qui constitue une menace spécifique – et ils ne le font presque jamais – chaque Etat se mettra à préempter les frappes préventives des autres Etats ». Cet argument est présenté comme une extrapolation de ce qu’on nomme, après Robert Jervis, le « dilemme de sécurité » selon lequel la course aux armements proviendrait d’une incapacité cognitive des Etats à distinguer entre un armement défensif et un armement offensif, car la « plupart des moyens de protection de soi menacent simultanément les autres » (Jervis, 1976 : 63). Enfin, derrière la qualification d’actions préemptives, la « doctrine Bush » aurait en réalité pour but de contourner habilement la Charte des Nations unies en donnant à la notion d’attaque imminente – autorisant la prise de décision unilatérale par les Etats dans le cadre de l’article 51 – une extension maximale. Elle reposerait donc sur une certaine confusion sémantique, souvent notée par ses adversaires et critiques (Luban, David, 2004).

 

En dépit de ces critiques, nous pensons que Michael Doyle ne se sépare pas nettement de l’objectif du National Security Strategy de 2006 dans lequel il est écrit : « nous devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et aux objectifs de nos adversaires contemporains ». Il reconduit également un certain nombre de confusions et contribue à confondre les notions de guerre préemptive et de guerre préventive. Certes il distingue bien la guerre préemptive et la guerre préventive en clarifiant ce qui demeurait confus dans la doctrine du Bush. Mais cette manœuvre aboutit finalement au même résultat – justifier la guerre préventive – en la fondant ultimement sur l’argument de l’inadéquation des catégories juridiques et éthiques disponibles face aux menaces représentées par les armes de destruction massive et le terrorisme. Cet argument est le noyau dur de sa critique du modèle de la légitime défense préemptive et frappe d’étonnement et de stupeur par sa ressemblance avec les arguments du National Security Strategy de 2002. Or la nouveauté des menaces n’est pas un argument de grand poids pour justifier une extension de la justification de la guerre, surtout lorsqu’il s’agit de reconduire des doctrines anciennes – la guerre préventive – qui ont montré à multiples reprises dans le passé la faiblesse de leur justification (Walzer, 1999 : 165-172). Et il y aurait un grand risque à y recourir de manière systématique, comme le fit notamment l’administration Bush pour justifier le Patriot Act.

c. la solution procédurale au problème de la légitime défense

Comme il l’a montré dans les sections précédentes, les limites aux usages de la notion de guerre préemptive repose sur le problème que posent les incertitudes ex ante sur l’appréciation de la menace résultant d’informations incomplètes ou de biais cognitifs. Pour diminuer la marge d’incertitude, des solutions procédurales ont été avancées pour soumettre ce type de jugement sur les menaces à venir à une délibération contradictoire en présence de plusieurs acteurs impartiaux (ou au moins multiples), qui permettrait d’éviter que les décisions ne soient prises de manière unilatérale. Or, sur ce point, l’article 39 donne au Conseil de Sécurité le pouvoir de traiter des « menaces » avant qu’elles ne se matérialisent, qu’elles soient imminentes ou lointaines. L’échec des Etats-Unis à s’assurer un second vote du Conseil dans le cas de l’Irak serait la preuve que ces procédures de concertations préalables fonctionnent et que le Conseil n’est pas une « chambre d’enregistrement » des intérêts américains (Doyle, 2008 : 33). Le caractère délibératif, représentatif et multipolaire du Conseil de Sécurité serait une garantie procédurale qui suffirait à légitimer une guerre préventive, du simple fait de la procédure de décision.

Michael Doyle avance deux arguments :

  • un argument factuel: le Conseil de Sécurité s’est comporté à de multiples reprises de manière irresponsable et n’a pas réussi à autoriser l’usage préventif de la force alors qu’elle était manifestement justifiée. Il prend l’exemple des deux crises humanitaires que furent le Kosovo et le Rwanda. Le veto apparaît comme un dispositif procédural particulièrement handicapant pour l’action collective. Le problème demeure donc de savoir comment justifier des dérogations au Conseil de Sécurité dans les cas de guerre préventive.
  • un argument normatif: le Conseil de Sécurité manque de critères substantiels adéquats pour guider ses délibérations sur l’autorisation de l’usage préventif de la force. Il existe de nombreux cas d’actions préventives menées dans le cadre du chapitre VII contre des menaces qui ne sont pas des « attaques imminentes » (DOYLE, 2008 : 35). Les sanctions prises contre la Rhodésie en 1966 et contre l’Afrique du Sud en 1977, sous la forme d’embargos sur la vente d’armes, pourraient être considérées comme de véritables frappes préventives. Ces occurrences constituent donc, prises ensemble, une véritable jurisprudence à partir de laquelle il serait possible de juger des cas futurs. La reconnaissance de la « responsabilité de protéger », en 2005, enfin, témoigne de l’édification de critères de décision qui pourrait doubler la légitimité procédurale d’une légitimité substantielle. Le cas de la guerre en Libye pourrait être une application particulièrement stimulante des thèses de Michael Doyle.

 

d. La théorie des excuses et des circonstances atténuantes

Certains auteurs considèrent qu’il ne faudrait pas justifier juridiquement la guerre préventive car elle serait rare et susceptible de nombreux abus. Dans les cas où un Etat outrepasserait les limites de la guerre de légitime défense préemptive, il suffirait de juger ex post de ses actes afin de déterminer l’existence de circonstances atténuantes comme l’ignorance involontaire. Bien sûr, Michael Doyle reconnaît les abus de la guerre préventive dont il montre les effets dans Empires, où la guerre préventive, loin d’être une exception dans les conflits asymétriques entre les puissances coloniales et les sociétés d’Afrique et d’Asie avec lesquels elles entraient en contact, est présentée comme une norme justifiant le recours permanent de la force le long de la « turbulente frontière » (Turbulent Frontier) (Doyle, 1986). On y voit la continuité de la politique extérieure américaine et son usage récurrent du concept de guerre préventive  (Rodin et Shue, 2007 : p.40-68). Plutôt que de développer une théorie des excuses, Doyle préconise d’établir de manière claire des critères qui permettraient de limiter la guerre préventive dans des bornes strictement définies.

 

 

Ainsi, il montre dans ce premier essai qu’il est absolument nécessaire d’établir des critères de la légitime défense préventive qui viennent compléter les dispositifs encadrant la légitime défense préemptive. « La Charte des Nations Unies autorise le Conseil de Sécurité à mener des actions préventives, mais nous ne devons pas lui donner un chèque en blanc. Il a besoin d’une jurisprudence de la prévention. De plus, le Conseil échouera parfois à se comporter de manière responsable. Nous avons donc à décider quand un Etat peut s’engager légitimement dans une action unilatérale de légitime défense avant que le droit international ne l’autorise – c’est-à-dire, avant qu’une attaque ne soit si évidente et imminente qu’elle devienne impérative et ne laisse aucun moment pour délibérer. » (Doyle, 2008 : 41). On le voit, Michael Doyle cherche explicitement à justifier la guerre préventive alors que cette doctrine avait l’objet des plus grandes critiques de la part des théoriciens de la guerre juste, comme Michael Walzer. Nous reviendrons dans la partie critique sur les thèses de Michael Doyle en montrant qu’elles entrent en contradiction avec la théorie de la guerre juste d’une part, et qu’elle partage certaines des confusions de la doctrine de Bush d’autre part.

2. Pour une légitime défense préventive

Dans la deuxième partie de l’ouvrage, Michael Doyle avance quatre critères pour justifier la légitime défense préventive et résoudre les apories soulevées dans la première partie. La doctrine classique conditionne l’usage préventif de la force à l’autorisation formelle du conseil de sécurité et soumet l’usage préemptif de la force aux critères substantiels de l’affaire Caroline. Or, « nous avons besoin d’aller au-delà des deux. » (Doyle, 2008 : 47) Il faut donc dégager des critères substantiels pour justifier la guerre préventive et informer les débats du Conseil de Sécurité, mais également trouver des solutions pour justifier l’usage unilatéral – dans certaines circonstances – des attaques préventives. Les quatre critères de légitimité de la guerre préventive sont :

  • mortalité (lethality)
  • probabilité (likehood)
  • légitimité (legitimacy)
  • légalité (legality)

Le premier critère, la mortalité, repose sur une appréciation des conséquences possibles d’une guerre reposant sur une anticipation des dommages matériels et humains, compte tenu de leur caractère réversible ou irréversible. La vie humaine est considérée comme un bien dont la perte est manifestement irréversible, mais la destruction de certains biens culturels, comme Jerusalem, la Mecque ou Kyoto peut être également considéré comme une perte irréversible.

Le deuxième critère vise à établir un moyen de prédire la probabilité de l’usage agressif de la force dans le système international. « La préemption (preemption) est motivée par les guerres dont on attend qu’elle arrive de manière imminente ; la prévention est motivée par les guerres qu’il vaut mieux commencer maintenant que plus tard, si elles doivent de toute façon être menées. La certitude et l’incertitude sont ce qui les relient. Le critère traditionnel des guerres préemptives – l’imminence – justifie l’action parce que la menace, toute chose égale par ailleurs, est plus probable quant à sa réalisation quand elle est proche que des menaces qui sont moins imminentes, simplement parce que la preuve des menaces plus éloignées sera moins claire et que le temps pourrait résoudre le problème (le dirigeants agressifs meurt). La probabilité des menaces moins imminentes   qui justifie l’action de guerre préventive est formée par un changement dans les capacités militaires qui produit une augmentation significative du pouvoir de menacer, un changement de régime qui produit un déplacement significatif des intentions escomptées, ou un changement dans le comportement d’un acteur. Chacun de ces changements pourrait déclencher une guerre préventive justifiable si les menaces sont suffisamment certaines et étendues. » (Doyle, 2008 : 55) (je souligne)

Ce critère se heurte à une critique développée par Jeff MacMahan en annexe de Striking first (Doyle, 2008, 129-147) L’auteur de Killing in War ne remet pas en cause la théorie de guerre préventive mais propose de la raffiner. Son objection principale est assez forte et rappelle certains débats, en droit pénal, sur la rétention de sûreté. Elle consiste à dire que la dangerosité d’une personne est insuffisante pour justifier de la frapper avant qu’elle ne démontre sa dangerosité en commettant réellement un crime. Cette objection suppose d’inscrire l’anticipation des menaces dans l’histoire longue d’un régime politique et d’adopter une perspective pénale en droit international, en transposant dans les relations entre les Etats ce qui vaut pour les relations entre Etat et individu ou entre individu et individu. L’objection proposée par MacMahan consiste à dire que ce n’est que quand une personne a réellement fait quelque chose de mal qu’elle se rend susceptible (liable) d’être maltraitée comme un moyen de remplir l’objectif de la punition, qui inclut la prévention de futurs crimes. Appliquée à la théorie de la guerre juste, cette conception de la prévention implique qu’un pays qui n’a pas encore agit en un sens qui le rend responsable d’une menace injuste envers un autre n’est pas susceptibles (liable) d’être l’objet d’actions de légitime défense. Les actions d’un Etat – si elles sont injustes – l’expose donc à des actions défensives et le rendent donc responsable (liable) d’action préventive future. La thèse sous-jacente au raisonnement de Jeff MacMahan est que la défense en cas d’agression est soumise aux mêmes conditions que les peines gouvernementales (droit pénal). Ainsi, le fait qu’un agent agisse probablement (likely) d’une certaine façon à l’avenir n’implique pas, comme le dit Michael Doyle, qu’il soit moralement susceptible d’être attaqué maintenant. Le frapper de manière préventive avant qu’il n’agisse reviendrait à lui manquer de respect en considérant qu’il est incapable, même si il a décidé d’agir mal, de continuer à délibérer et de revenir sur sa décision. MacMahan reprend ici le critère de Michael Walzer d’une « menace suffisante » en s’appuyant sur le droit pénal qui considère que certaines formes d’actions préalables à un crime – comme la préméditation et la préparation – sont elles-mêmes criminelles. Elles sont considérées comme suffisantes pour être susceptible (liable) de sanction criminelle.

Le troisième critère, la légitimité, repose sur trois éléments :

  • Le critère de nécessité selon lequel une action doit être entreprise après une mise en balance du degré de dommage escompté (menace) et des coûts et avantages d’y réagir par la guerre.
  • Le critère de proportionnalité selon lequel la réaction doit être strictement limitée au minimum nécessaire pour faire cesser la menace
  • Le caractère délibéré de la décision qui doit être prise selon une procédure démocratique.

Ces considérations amènent Michael Doyle à prendre en considération la dimension stratégique et éthique des frappes préventives, puisqu’elles sont pour lui la combinaison d’avantages stratégiques à frapper le premier et des bénéfices éthiques des objectifs visés, en visant plus particulièrement ceux qui sont le plus responsables de la menace dans la hiérarchie militaire par exemple, ou en calculant les effets possibles d’un blocus sur la population – les sanctions contre l’Irak après 1991 ont entraîné un nombre de morts plus important que les frappes préventives contre Osirak en 1981 par exemple.

Le quatrième critère, enfin, la légalité, concerne l’application du droit international. Ainsi l’autorisation multilatérale du Conseil de Sécurité doit être le premier recours de la légitime défense préventive. Chaque membre du Conseil doit faire état en public de ses raisons pour accepter ou rejeter l’autorisation. Mais certains actes unilatéraux doivent être permis, à condition qu’une commission nationale examine les faits à l’origine du litige et produise un rapport, et que ce rapport soit soumis au Conseil de Sécurité. Le Conseil devra alors lancer une enquête internationale pour mesurer le caractère justifié de l’action unilatérale, rapport soumis au vote de la majorité simple.

Michael Doyle propose ensuite une mise en balance de ces quatre critères pour déterminer le caractère juste ou injuste d’une guerre d’anticipation. Ainsi, si une menace n’est pas imminente, et donc incertaine, elle peut être suffisamment probable pour être considérée, une fois prise en compte la mortalité engendrée par une réaction militaire, comme aussi dangereuse qu’une menace imminente justifiant des frappes préemptives. Aussi faut-il mettre en balance les quatre critères pour apprécier dans chaque cas le caractère plus ou moins justifiable d’une action en légitime défense préventive. Plus la mortalité escomptée et la probabilité d’une attaque seront élevées, moins il faudra prendre en compte le critère de la légalité qui soumet une action préventive à une autorisation préalable du Conseil de sécurité. Au contraire, moins elles seront élevées, plus le poids accordé à la potentialité d’une action multilatérale sera important. Les critères doivent donc faire l’objet d’une mise en balance utilitariste qui permet d’apprécier le caractère juste ou injuste d’une intervention. Le critère de la légalité peut alors être compensé par la présence d’une menace suffisamment manifeste. Mais le critère de la menace manifeste peut également être compensé par le degré de mortalité escompté dans l’hypothèse où la menace se réaliserait. Un tel calcul, si il a le mérite d’introduire la légalité internationale et la légitimité procédurale, ne permet donc pas d’éviter les errements de la doctrine du « un pour cent de chance » de Dick Cheney. Cette mise en balance des critères se heurte à une objection de taille et on peut lui opposer le critère de la « menace suffisante » identifié par Michael Walzer dans Guerres justes et injustes, critère que l’auteur de Striking first prétend reprendre à son compte sous le nom des modes de comportements manifestes. La guerre préventive, selon Walzer, a pour unique but de maintenir un équilibre et a été l’apanage des dynasties européennes au siècle de Vattel. Elle est justifiée par les rois au nom de la peur d’une domination future, peur qui n’est pas fondée sur des actions réelles des autres Etats ou sur des signes quelconques de leurs mauvaises intentions, comme dans le cas de la guerre de Succession d’Espagne. Mais, « en vérité, prêter de mauvaises intentions à ses voisins n’est pas faire preuve de prudence, mais tout simplement de cynisme ; c’est un exemple de cette sagesse propre aux esprits blasés sur laquelle personne ne voudrait régler sa vie. » (Walzer, 1999 : 168) Ainsi, il faut distinguer le fait d’avoir peur du fait d’être menacé, même si une peur peut être justifiée et jouer un rôle non négligeable dans l’argumentation en faveur de l’anticipation. Une peur est l’indice d’une menace à condition de reposer non sur une simple représentation de la probabilité d’une attaque mais sur des signes présents et manifestes d’une intention hostile. Or, ce critère de la menace suffisante justifiant une attaque préemptive devient un critère parmi d’autres chez Micheal Doyle, alors qu’il constitue une condition sine qua non de toute intervention militaire justifiée chez Michael Walzer. Comment peut-on considérer qu’il soit un critère pouvant être négligé si d’autres critères – la légalité, la mortalité escomptée – sont présents ? Ne courre-t-on pas alors le risque de « blanchir » la doctrine de Dick Cheney en privilégiant unilatéralement un critère (la mortalité escomptée d’une arme de destruction massive par exemple) ? Le modèle de la mise en balance utilitariste des critères nous conduit à autoriser des guerres préventives qui ne reposeraient sur aucune preuve manifeste de menace. Comme Alberico Gentili l’écrit dans De Iure Belli Libri Tres publié en 1598 : « J’appelle [un tel acte] une Défense dictée par l’opportunité (expediency), quand nous faisons la guerre par peur d’être nous-mêmes attaqués. Personne n’est mis à terre plus rapidement que celui qui n’a aucune peur, et le sentiment de sécurité est la plus grande cause de désastre…Ce qui suit est plus douteux, à savoir, la question de déterminer quand on peut dire qu’un contentieux à atteint le point où il est nécessaire d’avoir recours à cette « défense opportune ». Une juste cause de peur est requise ; la suspicion n’est pas suffisante…mais, pour conclure, est juste une défense qui anticipe les dangers qui sont déjà médités et préparés, et aussi ceux qui ne sont pas médités, mais qui sont probables et possibles. Ces derniers mots, cependant, ne doivent pas être pris littéralement, car en ce sens ma thèse serait qu’il est juste de recourir à une guerre de ce type chaque fois que quelqu’un devient trop puissant, ce qui je ne soutiens pas. » (Gentili,1933 : 61,62 et 66) On le voit, ce penseur machiavélien imprégné des théories de la guerre juste propose un critère unique – la peur juste – pour apprécier l’opportunité d’attaquer avant d’être frappé soi-même. Il exclut ainsi la guerre préventive fondée sur le calcul des intentions et des capacités militaires d’un pays. Deux critères qui sont insuffisamment caractérisés pour justifier une attaque guidée par l’opportunité. Le calcul des probabilités ne suffit pas à légitimer une guerre préventive. Il faut une peur suffisamment caractérisée comme le démontrait également Michael Walzer, ce qui suppose des signes manifestes de préparation d’une attaque. L’augmentation de la puissance et le déséquilibre des forces ne représentent en rien une menace directe, c’est-à-dire un ensemble de forces orientées dans le but précis de nous nuire. Seule cette orientation des forces peut justifier une guerre guidée moins par un calcul utilitariste que sur une réflexion raisonnée sur nos peurs et sur une interprétation raisonnable des signes belliqueux de nos voisins.

 

Striking first représente donc une tentative ambitieuse et stimulante pour encadrer le recours à la force armée. Cet ouvrage propose de nombreux cas d’études et repose sur une solide théorie des relations internationales – d’inspiration utilitariste. Il offre certainement des instruments pour évaluer les guerres d’anticipation contemporaines. Cependant, il ne nous prémunit pas du danger d’élargir le domaine des justifications des guerres d’anticipation en diluant le critère de la «  menace manifeste et caractérisée ». En mettant en balance ce critère avec d’autres critères comme la mortalité escomptée, la légalité ou la légitimité procédurale, il rend possible des guerres autorisées par le Conseil de Sécurité qui ne reposeraient sur aucune menace réelle ou encore des guerres se passant du Conseil de sécurité et reposant uniquement sur des menaces potentielles présentant un risque élevé de mortalité. Seul le concours de ces critères – très justement identifiés par Michael Doyle – permettrait de limiter l’extension dangereuse des justifications de la guerre préventive. A la différence du modèle de la mise en balance, un tel concours impliquerait de ne sacrifier aucun critère de justification en garantissant que chacun d’entre eux soit respecté indépendamment des autres. Ainsi, les principes mêmes des régimes libéraux contemporains – comme la légalité ou la légitimité démocratique – ne courraient pas le risque d’être dévoyés par les nécessités de la guerre.

 

BIBLIOGRAPHIE

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