« Words without swords »: Menacer, est-ce agresser? Réflexions sur la notion d’imminence

 

Chapitre 8

WORDS WITHOUT SWORDS. MENACER, EST-CE AGRESSER ? RÉFLEXIONS SUR LA NOTION D’IMMINENCE

in Penser la violence, édité par Benjamin Brice et Cynthia Salloum, Nuvis, 2012, p.95-108

En mai 2010 avait lieu à Kampala, en Ouganda, un rassemblement de plus de cent pays, associations de défense des droits de l’homme et juristes internationaux. Il était question de donner à la Cour Internationale de Justice de la Haye le pouvoir de poursuivre le crime d’agression. En plus des trois chefs d’accusation pour lesquelles cette cour est aujourd’hui compétente – génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre – il était proposé de lui donner le droit de juger des crimes d’agression comme les invasions de territoires. Cette proposition s’est matérialisée par la révision du Statut de la Cour pénale internationale et de son article 8.1 Mais cet article, qui n’est pas encore entré en vigueur, a suscité de nombreux désaccords sur ce qui constitue une « agression » et l’étendue de la catégorie de légitime défense en droit international. En effet, si on considère qu’est légitime une attaque qui vise à prévenir une menace, il est possible que de nombreux pays soient prêts à accepter cette extension des pouvoirs de la Cour Internationale de Justice. Car il est vraisemblable qu’une telle définition rendrait la plupart des guerres justifiées, qu’elles soient préventives ou préemptives. Définir ce que signifie une agression est donc un problème épineux, qui dépend du degré de dommage que l’on attribue au fait de menacer un autre pays, par des programmes militaires expansionnistes, voire même, et c’est l’objet de cet article, par des discours considérés comme agressifs. L’article 8 bis qualifie ainsi de crime d’agression la « planification » d’un acte qui contreviendrait aux principes fondateurs de la Charte des Nations Unies. La planification est un terme de logistique militaire mais elle ne saurait s’y réduire comme le précise explicitement l’article 8 bis en précisant que l’auteur d’un tel acte doit être « une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État ». La préparation ou planification d’un acte d’agression pourrait être le lieu où se loge l’imminence d’une agression en lui conférant une matérialité manifestement appréciable. Cette disposition préciserait encore davantage la possibilité pour un pays de mener une attaque préemptive pour se prémunir d’un acte d’agression ou pour intervenir dans un pays où un crime contre l’humanité serait en cours de préparation. Ces deux cas doivent être distingués et l’objet de ce chapitre sera précisément de montrer en quoi l’imminence d’un crime d’agression et d’un crime contre l’humanité ou d’un génocide diffère substantiellement, puisque y sont étudiés successivement les cas de la guerre des Six Jours et de la guerre en Libye.

La catégorie de « menace imminente », qui est au fondement de la justification du droit de légitime défense en droit international, mérite un examen particulier. De manière conventionnelle, les Etats doivent attendre qu’une « attaque armée » soit déjà advenue, comme il est écrit dans l’article 51 de la Charte des Nations Unies, ou qu’elle soit si imminente qu’elle engendre une « nécessité […] immédiate et impérative, qui ne laisse ni le choix des moyens ni le loisir de délibérer ».2 Selon ces critères, les Etats peuvent légitimement se défendre contre une violence imminente mais pas encore effective ; ils peuvent tirer les premiers s’ils savent qu’ils vont être attaqués et ainsi riposter à une attaque après l’avoir vu venir, mais avant d’en avoir éprouvé les effets.3 Ces critères ont été développés par Daniel Webster en 1842, secrétaire d’Etat américain, dans l’affaire du navire américain la Caroline. Ce bateau, utilisé par des rebelles à l’autorité britannique, aurait servi à faire transiter par la frontière des armes pour soutenir les indépendantistes canadiens. Les Britanniques décidèrent alors d’intervenir en territoire américain pour couler ce navire. Daniel Webster estima que la menace n’était pas suffisamment caractérisée au regard de ces critères. Les Britanniques auraient eu tout le temps nécessaire pour délibérer et envisager d’autres solutions pour contrer une menace qui ne les menaçait pas directement dans leur intégrité politique ; la violence de la réponse était donc disproportionnée.

Peut-on considérer que « l’imminence » telle que la définit Daniel Webster est une catégorie suffisamment établie pour justifier les guerres préemptives ? Y a-t-il, entre une attaque en cours de réalisation et une attaque imminente une différence de degré ou bien de nature ? Comment distinguer, enfin, l’imminente nécessité de la menace lointaine qui a toujours été convoquée pour justifier la guerre préventive ? Entretenir une incertitude sur le critère qui distingue la menace imminente de la menace potentielle risquerait de conduire à un élargissement du concept d’agression, qui irait contre l’objectif de limitation du recours à la force qui prévaut dans le droit international. Par ailleurs, il est nécessaire de comparer les crimes d’agression et les crimes contre l’humanité, ce qui permettra d’apprécier la pertinence normative du concept d’imminence.

Répondre à ces questions suppose de définir préalablement ce qu’est une juste cause de guerre, c’est-à-dire une raison suffisamment caractérisée pour justifier l’emploi de la force. Dans le Droit de la guerre et de la paix, Grotius donne à la guerre trois causes légitimes : la défense, la récupération d’un territoire et la punition.4 Laissons aujourd’hui de côté les deux derniers critères pour examiner comment il définit la légitime défense. Selon lui, « si notre corps est attaqué par un acte présent de violence, entraînant péril de la vie, et qu’on ne puisse autrement éviter, dans ce cas, la guerre est licite, même jusqu’à tuer celui qui nous expose à ce danger. »5 Il n’est pas question dans cette définition d’une menace potentielle mais bien d’un « acte présent de violence ». De plus, cet acte doit avoir pour conséquence immédiate la mort de l’individu menacé. Ce n’est pas un simple dommage mais une perte irréversible de la vie, considérée comme un bien dont la nature nous confie de prendre soin en vertu de la loi naturelle. Enfin, cet acte doit être du domaine de l’inévitable, au sens où il ne peut être prévu d’y remédier par autre chose que la mise à mort de l’individu menaçant. On le voit, cette définition parle bien d’un « acte présent de violence » mais fait référence à la menace qu’il fait peser. Cette menace se mesure aux conséquences qu’elle peut avoir et à son caractère inéluctable, deux critères qui justifient le droit de tuer quiconque en serait l’auteur. Pourtant, la frontière parait mince entre l’attaque immédiate et imminente, car il faut bien laisser à celui qui est agressé la possibilité même de se défendre, la possibilité de prévenir l’acte d’agression avant qu’il ne soit irréversible. La justification de la légitime défense ne serait valable qu’à la condition expresse d’être une forme de guerre préemptive, impliquant un choix dans l’incertitude, car sinon il faudrait réduire la guerre de légitime défense à un pur acte réflexe, et on verrait difficilement comment le justifier – est-il seulement nécessaire de justifier un réflexe ? – en raison de sa nécessité inéluctable. L’idée en droit public d’état de nécessité ou de droit de nécessité pourrait bien être, comme le droit du plus fort, une absurdité dans les termes.6 Cette conception de la guerre préemptive, reconduite par les critères de Daniel Webster, insiste sur la dimension temporelle de la menace.

Il existe une autre dimension de l’imminence qui ne repose pas sur le caractère temporel de la menace mais sur l’intensité du dommage à venir, comme le suggère la définition de Grotius. Ce deuxième critère est nécessaire pour apprécier la proportionnalité de la riposte, mais il est également indispensable pour qualifier la présence ou l’absence d’une agression réelle justifiant une guerre d’anticipation. Il pose cependant le problème délicat des intentions réelles que motive le recours à la menace. Pour apprécier le degré d’intensité de la menace, aussi bien dans sa dimension temporelle que dans son intensité, plusieurs théoriciens de la guerre juste ont eu recours à la notion de « juste peur ». Elle a été considérée – notamment par Alberico Gentili et Michael Walzer – comme une cause suffisante pour justifier une guerre préemptive de légitime défense. Elle suppose un degré élevé d’information sur la situation objective qui préside à l’apparition des peurs paniques qui s’emparent des corps collectifs. Mais ce concept de « juste peur » est-il un concept suffisamment caractérisé pour distinguer la guerre préemptive de la guerre préventive ? Les menaces exprimées par des dirigeants politiques à l’encontre de l’existence d’un Etat ou d’une population civile peuvent-elles être considérées comme des « justes causes » de guerre ? Qu’est-ce qui permet d’en mesurer le caractère sérieux et la propension à être suivi d’effets ? Accepter de considérer la « juste peur » comme un critère pour nous orienter dans ces situations de périls imminents, cela revient-t-il à dire que les menaces intentionnellement adressées à l’encontre d’une population ou d’un pays représentent une « menace suffisamment  caractérisée » ne laissant aucune place au doute ? Si l’on définit provisoirement la notion de « menace imminente » comme un signe d’attaques militaires sur des cibles militaires ou civils en cours de préparation, il faut alors s’entendre sur ce que signifie l’expression en cours de préparation : des intentions manifestes – exprimées par des discours belliqueux – sont-elles suffisantes pour justifier une guerre préventive en l’absence d’informations convergentes sur le niveau de préparation des actions militaires ? Pour envisager un problème si épineux, il est peut-être nécessaire d’accepter le scepticisme inhérent à la thèse de Francisco Vitoria, pour qui il existe des cas douteux où l’ignorance sur l’existence d’une juste cause de guerre est « invincible », c’est-à-dire irréductible à toute connaissance possible – même une fois le moment de doute passé. En effet, je suppose également l’existence de situations d’incertitude entourant certaines décisions, lorsque plusieurs rapports contradictoires mais également fiables rendent impossible l’émergence d’une évidente nécessité. Cette ignorance ne porte plus sur le degré de foi chrétienne des belligérants – comme dans la pensée du juriste de Salamanque qui jugeait de la conduite des troupes espagnoles à l’égard des Indiens d’Amérique – mais sur le degré d’objectivité des informations disponibles pour évaluer la portée réelle des promesses et des menaces proférées par un État ou un groupe politique.

Ces questions fondamentales méritent un examen particulier au moment où l’extension même de la légitime défense est au cœur d’un débat pluridisciplinaire sur la guerre préventive.7 Je discuterai donc dans un premier temps la thèse de Michael Doyle sur la guerre préventive qui présente une version utilitariste de ces justifications. Sa conception de la « menace manifeste » repose sur la combinaison ou mise en balance de quatre critères (létalité, probabilité, légalité et légitimité) qui visent à encadrer l’usage préventif de la force – qu’il soit unilatéral ou multilatéral. Après l’avoir exposé, j’énoncerai quelques objections qui permettront de répondre au problème que posent les menaces verbales aux théories classiques de l’agression.8 La première objection – tirée de notre lecture de Michael Walzer – consiste à limiter les guerres d’anticipations aux guerres préemptives. Selon lui, la « juste peur » peut seule autoriser un Etat à anticiper une attaque, à condition qu’il existe des signes présents et manifestes d’une attaque en cours de préparation. Mais cette thèse empêche de penser l’existence de cas douteux puisque les menaces verbales ne peuvent être considérées comme des justes causes de guerre en l’absence de certitude sur l’existence de préparatifs de guerre – cas qui n’est pas envisagé par cette théorie. La seconde objection est tirée de notre lecture de Jeff McMahan qui soutient qu’une personne (ou un Etat) est susceptible (liable) d’être attaquée à condition d’avoir précédemment commis une agression. Cette objection permet peut-être d’envisager la possibilité pour des menaces verbales de présenter en elles-mêmes une agression qui expose leur auteur à subir une attaque – quelle que soit par ailleurs son intention véritable. Ces deux objections aident à circonscrire l’extension des guerres d’anticipations, ou plutôt à en limiter fortement le spectre de justification. Mais les critères sur lesquels reposent ces deux objections ne permettent pas d’envisager les cas où des menaces d’attaques sont prononcées sans la moindre certitude sur le degré réel de préparatifs nécessaires à leur exécution. Le problème que pose cette incertitude doit recevoir une réponse différenciée selon le type de menace dont il est question. Le critère de la « juste peur » n’aura pas en effet le même sens lorsqu’il s’agit de déterminer si une attaque préemptive est justifiée lorsqu’un dirigeant politique menace sa propre population ou lorsqu’un voisin belliqueux se complaît dans des dangereuses rodomontades.9 Aussi le cas de la guerre des Six Jours et de la guerre en Libye seront-ils étudiés successivement.

Préemption et prévention : la balance des CritÈRES

Dans un ouvrage récent, Striking first, Michael Doyle « examine la distinction [que le président Bush omet] entre les actes de préemption (preemption) en face d’une menace imminente d’attaques armées et les actes de prévention entrepris pour contrecarrer, par exemple, l’acquisition de capacités militaires ».10 Le problème qu’il se pose est le suivant : dans quels cas les Etats ont-ils le droit de frapper les premiers pour se protéger ? Peut-on employer la force pour prévenir une menace qui ne s’est pas encore actualisée ? Il reprend cependant à son compte – tout en envisageant des solutions résolument opposées – le problème soulevé par Georges Bush dans le National Security Strategy publié en 2002 : « nous devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et objectifs de nos adversaires contemporains ».11 Son argument central pour réviser la doctrine de la légitime défense repose en effet sur le constat d’une inadéquation des normes, doctrines et procédures du droit international aux risques de prolifération des armes de destruction massive et à la menace de groupes terroristes non étatiques. En effet, le droit international coutumier, selon Michael Doyle, est trop restrictif. Si il permet aux États de justifier des réactions réflexes de défense à des menaces imminentes, il ne les autorise en aucun cas à « protéger leurs intérêts légitimes de défense lorsqu’ils ont encore « le choix des moyens », quoique non pacifiques, et du « temps pour délibérer » sur les différents choix restants ».12 En effet, les conditions réunies lors de l’incident de la Caroline sont extrêmement rares. Hormis la déclaration de guerre des Pays-Bas au Japon le 8 décembre 1941, acceptée par le Tribunal de Tokyo, il n’existerait aucun autre exemple où les critères restrictifs de la préemption soient applicables.13 Enfin, il critique Dick Cheney pour avoir développé une « doctrine du un pour cent de chance », par quoi il signifie que la probabilité la plus faible d’une attaque avec des armes de destructions massives constitue encore un risque inacceptable. Ce n’est pas le caractère improbable de l’événement qui justifie la guerre préventive mais la gravité intrinsèque de l’événement. Il faut donc privilégier, même lorsque l’événement est improbable, le scénario du pire en raison des conséquences irréversibles que pourrait avoir sa réalisation. Cette doctrine remet en cause le monopole de l’appréciation des menaces contenu dans l’article 39 de la Charte des Nations Unies selon lequel « le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », en faisant des Etats les seuls juges souverains en matière de légitime défense. Doyle lui oppose le fait que les dangers doivent être balancés avec les coûts qu’engendrerait le fait d’y répondre et hiérarchisés (par ordre de priorité) en fonction du degré de probabilité de ces risques, afin que l’on puisse déterminer lequel doit être traité en premier, et lequel peut attendre.14 Le défaut majeur de la « doctrine Bush » serait donc d’absolutiser une option, alors que toute décision est nécessairement le résultat d’une hiérarchisation des préférences et d’une mise en balance de différents scénarios.

Pourtant, selon Doyle, un Etat peut faire une usage préventif de la légitime défense même dans le cas où la menace ne remplit pas les critères traditionnels du cas Caroline – une nécessité « immédiate et pressante (overwhelming) » qui « ne laisse aucun choix des moyens, ni le temps de délibérer » – à condition que la quantité de dommages anticipés en cas de non-intervention soit suffisamment significative. Il justifie cette thèse au nom du critère de létalité qui permet d’évaluer « la probabilité des pertes humaines si la menace n’est pas éliminée. »15 Ce critère repose sur une appréciation des conséquences possibles d’une guerre, par anticipation des dommages matériels et humains, compte tenu de leur caractère réversible ou irréversible. La frappe chirurgicale d’Israël sur le réacteur d’Osirak irakien en juin 1981 peut ainsi être considérée comme une mesure préventive unilatérale moyennement justifiée (medium). L’absence de légalité était alors tempérée par le degré élevé de risque contenu par la réalisation d’un programme nucléaire.16 Ainsi, selon Doyle, il y n’a pas de solution de continuité entre les attaques préemptives et préventives. Si le traditionnel critère de l’imminence n’est pas satisfait – une très faible probabilité d’une attaque future – les autres critères (létalité, légalité et légitimité) peuvent être pris en compte pour mener une attaque préventive. Les autres critères suppléent à l’absence d’imminence ; cette perspective conduit à masquer la distinction entre guerres préemptive et préventive et à autoriser le recours à la guerre préventive dans les cas où le degré de létalité et la probabilité rendent le critère de la légalité superflu. Si une menace n’est pas imminente, et donc fortement incertaine, elle peut être suffisamment probable pour qu’elle puisse être considérée, une fois prise en compte la mortalité engendrée par une réaction militaire, comme aussi dangereuse qu’une menace imminente justifiant des frappes préemptives. Aussi faut-il mettre en balance les quatre critères pour apprécier dans chaque cas le caractère plus ou moins justifiable d’une action en légitime défense préventive. Plus la mortalité contenue dans la menace et la probabilité d’une attaque seront élevées, moins il sera nécessaire de prendre en compte le critère de la légalité qui soumet une action préventive à une autorisation préalable du Conseil de sécurité. Au contraire, moins elles seront élevées, plus le poids accordé à la potentialité d’une action multilatérale sera important.

Cette théorie rend également caduque une distinction importante entre une cause indépendante de guerre, qui peut à elle seule justifier une attaque, et une cause conditionnelle, qui peut contribuer à la justification de la guerre, mais seulement lorsqu’elle est précédée par la présence d’une cause indépendante.17 Si il n’existe que des causes conditionnelles, il n’est pas permis de combattre. Mais une fois qu’une cause indépendante apparaît, ces causes conditionnelles peuvent devenir des buts légitimes de guerre et contribuer ainsi à la justification de sa continuation. Trois causes conditionnelles de guerre ont ainsi été identifiées par les défenseurs de cette distinction : le désarmement d’un agresseur par la force, la dissuasion d’une agression future et la prévention des crimes humanitaires qui, bien que sérieux, ne le sont pas suffisamment pour constituer une cause indépendante de guerre. Ainsi, une cause conditionnelle comme la dissuasion d’agression future « peut parfois autoriser à continuer une guerre une fois la juste cause indépendante désactivée. »18 Cette distinction rend possible un usage de la force préventive dans les seuls conflits en cours – une fois qu’un crime d’agression a déjà été commis – comme dans le cas de la première guerre d’Irak où eurent lieu des destructions préventives ou des captures de la Garde républicaine de Saddam Hussein, afin de prévenir des agressions futurs par le régime irakien.

Michael Doyle remplace cette hiérarchie causale par une théorie des justifications combinées qui repose sur des prémisses utilitaristes. Il devient dès lors possible que de « multiples justifications inadéquates » puissent « s’agréger en une justification adéquate ».19 Les justifications combinées pourraient être utilisées comme un moyen de justifier non seulement le prolongement de l’engagement américain en Afghanistan, mais aussi l’invasion de l’Irak en 2003. La balance utilitariste des critères développe ainsi une théorie des « justification combinée » dispensée de la distinction, extrêmement restrictive, entre causes indépendantes et conditionnelles de guerre juste. Elle tend à rendre inopérant le réquisit très puissant d’une cause de guerre indépendante en établissant une équivalence entre des principes de jugement dont la valeur n’est pourtant pas identique (légalité, probabilité, létalité et légitimité). Une telle théorie produit donc une certaine confusion autour de la distinction classique entre guerres préventives et guerres préemptives. Cette première objection se retrouve ceteris paribus sous la plume de David Luban qui a montré que ce « serait une erreur de calculer la probabilité en additionnant la probabilité cumulée dans le temps, parce que même des attaques relativement improbables pourraient atteindre une haute probabilité cumulée au bout de quelques années. »20 Combiner des menaces insuffisantes en une menace pressante et imminente est un puissant moyen rhétorique d’élargir le spectre de la guerre préemptive. Mais cette efficacité rhétorique n’implique aucune légitimité. Néanmoins, dit-il, il y a parfois des moments où des causes et des buts additionnels peuvent contribuer à la justification de la guerre. Un « agresseur caractérisé » (repeat offender) devient susceptible d’être attaqué et les Etats qui ont utilisés dans le passé des armes de destruction massive perdent leur droit à les développer dans le futur. Luban développe ainsi une théorie de la « guerre préventive limitée » similaire – mais moins étendue – que celle proposée par Doyle. Elle repose sur d’autres prémisses et d’autres principes mais partage le même objectif : légitimer sur de nouvelles bases les guerres préventives.

LE CRITÈRE DE LA MENACE SUFFISANTE 

Il est nécessaire de réaffirmer la distinction entre guerres préventives et guerres préemptives à partir de deux objections qui ne courent pas le risque d’étendre le spectre de la guerre préemptive. La première est tirée de Michael Walzer qui, dans Guerres justes et injustes, dégage un critère précis pour distinguer ces deux types de guerres d’anticipation : la menace présente et manifeste d’une attaque future. Il développe ce critère de menace suffisante pour réfuter les théories de la guerre préventive et montrer les dangers de « l’acte réflexe » de Daniel Webster, dont la jurisprudence est largement dominante parmi les spécialistes de droit international. Selon Walzer, « bien souvent, on a tout le temps de délibérer pendant des heures, des jours, voire des semaines d’angoisse, lorsque l’on croit que la guerre est inévitable et que l’on se demande s’il faut ou non frapper le premier coup ».21 En critiquant la notion d’acte réflexe, il cherche donc à refonder la théorie de la guerre d’anticipation sur un choix moral effectué dans le présent. La guerre préventive, quant à elle, a pour unique but de maintenir un équilibre et a été l’apanage des dynasties européennes au siècle de Vattel. Elle est justifiée par les rois au nom de la peur d’une domination future, peur qui n’est fondée sur aucune action réelle des autres Etats ni sur aucun signe de leurs mauvaises intentions.22 « En vérité, prêter de mauvaises intentions à ses voisins n’est pas faire preuve de prudence, mais tout simplement de cynisme ; c’est un exemple de cette sagesse propre aux esprits blasés sur laquelle personne ne voudrait régler sa vie. »23 Pour critiquer l’idée de guerre préventive, il distingue le fait d’être menacé et d’avoir peur. Le premier cas nécessite un critère objectif comme les mouvements militaires d’un voisin ; le second repose sur des procès d’intention entièrement subjectif que les calculs utilitaristes fondés sur la balance des puissances ne pourraient en aucun cas justifier. Il renoue ainsi avec l’idée de “juste peur” qu’Alberico Gentili expose dans De juri belli libre tres : « J’appelle une défense dictée par l’opportunité (expediency), quand nous faisons la guerre par peur d’être nous-mêmes attaqués. (…) Une juste cause de peur est requise; la suspicion n’est pas suffisante. »24 Walzer ajoute à cette définition le critère de la menace suffisante fondée sur des preuves manifestes et présentes de malignité. La balance des critères (« balance of standards ») proposée par Michael Doyle, qui repose sur des prémisses utilitaristes, nous rendrait insensible au critère de la « menace suffisante ». Elle seule peut jouer le rôle d’une cause indépendante de guerre et ne peut en aucun cas être remplacée par la combinaison de peurs subjectives. Une menace suffisante implique en effet la manifestation extérieure d’une intention hostile, alors que la peur se meut dans le champ des attentes subjectives. Elle se caractérise par trois critères : une intention manifeste de nuire (injury), un degré de préparation active, une situation dans laquelle atteindre augmenterait substantiellement le risque. Il semble donc accepter la possibilité d’attaques préemptives en l’absence du moindre préjudice physique. Car des Etats sont considérés comme ennemis non pas lorsqu’ils « se contentent d’exprimer des intentions malveillantes » mais lorsqu’ils sont « déjà engagés dans l’action de nous nuire (et qui l’ont déjà fait par leur menace, pour l’heure, même en l’absence de préjudices physiques). »25 Pour éviter l’ambiguïté entre menace potentielle et imminente, il donne donc un sens plus large à la notion d’agression en affirmant que la combinaison de préparatifs de guerre et de menaces verbales constitue un tort (injury) parce qu’elle contraint le défenseur lui-même à s’armer. Les mots et les armes semblent donc concourir à nous agresser. Mais est-il pour autant nécessaire que les deux soient présents en même temps pour être suivis d’effets réels ? Michael Walzer semble en effet hésiter sur le statut causal des menaces verbales, et n’accorde explicitement le statut de cause indépendante qu’aux seuls préparatifs militaires.

En effet, Michael Walzer considère que des menaces verbales peuvent causer un tort susceptible de justifier une attaque pour s’en défendre si, et seulement si, il existe des signes présents et manifestes d’une attaque en cours de préparation – elles ne sont qu’une causes conditionnelles de guerre. Les ennemis doivent donc être engagés dans l’action de nous nuire. La guerre de six jours de 1967 est considérée comme un cas concret de guerre d’anticipation au vingtième siècle. C’est un cas typique car il présente une conjonction de menaces verbales et de préparatifs militaires significatifs. L’Egypte – qui considérait la création d’Israël en 1948 comme une injustice – pensait que cet Etat pouvait être attaqué à tout moment. Elle était en état d’alerte permanent mais le cessez-le-feu entre les deux partis pouvait passer pour un état de paix. Le 14 mai, il mit ses forces en « état d’alerte maximale » et concentra ses troupes dans le Sinaï, en réponse à un faux rapport que les autorités soviétiques avaient fait circuler, selon lequel Israël amassait ses forces à la frontière syrienne. L’expulsion des forces de l’ONU s’accompagna, quelques jours après, de l’annonce par Nasser que le détroit de Tiran serait désormais fermé à la navigation. Un geste qui signifiait un casus belli après le règlement de la crise de Suez par la garantie d’une zone de transit international en ce lieu. La guerre devrait donc être datée – d’après Michael Walzer – du 22 mai.26 L’alliance défensive entre la Jordanie, la Syrie et l’Irak ne fit qu’alimenter des craintes israéliennes d’une attaque future.

« En tout état de cause, le recours effectif à la violence est un événement d’une portée morale essentielle. S’il peut parfois se justifier en fonction d’événements antérieurs, il n’en exige pas moins une justification. Dans son discours capital du 29 mai, Nasser facilita grandement cette justification en déclarant qu’en cas de guerre, le but des Egyptiens ne serait rien de moins que la destruction d’Israël. »27

Dans cette perspective, le discours de menace prononcé par Nasser le 29 mai semblerait être le véritable début de la guerre puisqu’il produisait des justifications en même temps qu’il constituait une véritable agression. Mais Michael Walzer ne va pas jusqu’à ce point et suggère qu’il ne fut pas décisif dans l’entrée en guerre d’Israël le 30 mai 1967. Ce discours rendit simplement les justifications israéliennes plus faciles en ajoutant à l’agression militaire la violence des insultes. Pour lui, ce sont moins ces menaces verbales que la combinaison de plusieurs signes manifestes et présents d’une intention de nuire qui justifièrent l’attaque. En effet :

« les rodomontades auxquelles les dirigeants politiques se livrent volontiers ne représentent pas une menace en soi ; le préjudice que l’on « fait craindre » doit aussi se matérialiser d’une manière quelconque. (…) On ne fait pas la guerre, pas plus qu’on se bat en duel (de nos jours), pour des insultes. Quand au reste, alliance militaires, mobilisation, mouvements de troupes, violations de frontière, blocus naval, accompagnés ou non de menaces verbales, tout cela peut ou non être considéré comme des indicateurs suffisants d’une hostilité d’intention. »28

Les préparatifs de guerre représentent donc – à l’exception de la course aux armements – des préjudices réels qui justifient une guerre de légitime défense. Et une agression peut survenir en l’absence d’attaque militaire ou d’invasion présente, voire même en l’absence d’intentions immédiates de lancer réellement une attaque – que celles-ci soient manifestées ou non par des menaces verbales, ce qui suggère que l’intention doit être clairement distingué de la manifestation et qu’elle n’est pas un bon critère de justification. L’angoisse des Israéliens serait un exemple de « peur juste » par ce qu’il existait un danger réel intentionnellement provoqué par les préparatifs militaires de Nasser. Le paradigme de la guerre préemptive est donc le suivant : « les Etats peuvent utiliser la force des armes face à des menaces de guerre chaque fois que s’en abstenir mettrait gravement en danger leur intégrité territoriale ou leur indépendance politique. » Les Israéliens auraient donc été « forcés à se battre » parce ce qu’il étaient « victime d’une agression ». 29 Certains signes indiquent donc moralement l’existence d’un acte de violence qui ne peut être diminué – dans l’intensité de son intention – que par l’escalade de la violence impliquant une attaque militaire. Et la combinaison de plusieurs signes d’agression (préparatifs militaires et diplomatiques) peut être une juste cause de guerre préemptive sans le concours de la moindre menace verbale.

La thèse de Walzer repose sur l’existence d’une préparation militaire et diplomatique conduite par l’Egypte. Cette seule préparation suffirait à justifier et à expliquer le déclenchement de la guerre. Cependant, il existe d’autres versions du conflit qui mettent en évidence l’existence d’une véritable situation d’incertitude dont le résultat fut une véritable concurrence des justes causes de guerre. En effet, Pierre Razoux, dans un ouvrage consacré à la guerre des six jours, revient sur les raisons profondes qui ont poussé les différents acteurs à agir ou à rester passif. En mettant l’accent sur le programme nucléaire israélien, sur le revirement de politique étrangère opéré par la France dans les années 1960 et sur l’instauration concomitante d’une alliance secrète entre Israël et les États-Unis, son récit permet d’envisager le conflit sous un nouvel angle. On peut considérer en effet que le programme nucléaire israélien constituait un casus belli justifiant une attaque préemptive par les forces égyptiennes.30 L’ambassadeur américain envoya un mémorandum au président Johnson où il précisait qu’il ne voyait pas de danger de guerre entre Israël et l’Égypte à moyen terme, mais il ajouta : « si Nasser avait la preuve ou l’intime conviction qu’Israël a commencé la production d’armes nucléaires, il pourrait bien attaquer Israël de manière préventive pour tenter de détruire l’usine de production chimique. »31 Un document secret émanant sans doute de la Maison blanche alla encore plus loin : « pour sa propre survie, la République Arabe Unie (l’Égypte) pourrait avoir avantage à tout faire pour prévenir l’utilisation éventuelle d’armes nucléaires (au Proche-Orient). »32 Le programme nucléaire israélien, bénéficiant du concours involontaire des français et des américains, était en réalité bien avancé en 1966. Si l’Égypte ne disposait peut-être pas de l’information en mai 1967, tout porte à croire que Nasser avait en réalité « l’intime conviction » qu’Israël possédait la bombe.33 Les colonnes de char qui se massèrent à la frontière israélienne en mai 1967 étaient manifestement destinées à porter un coup décisif aux installations nucléaires iraniennes. Selon Pierre Razoux, « peu importe finalement que la menace nucléaire israélienne ait été avérée ou purement théorique ; ce qui fut déterminant fut la perception que Nasser et son entourage avaient de cette menace, et les « représentations » que celle-ci engendra dans l’opinion publique égyptienne. »34 La planification des opérations militaires révèle que Nasser prévoyait une guerre limitée visant des objectifs déterminés comme la centrale nucléaire de Dimona, le port d’Eilat et les bases aériennes susceptibles de mettre en œuvre la menace atomique. Il avait manifestement compris que toute action visant la destruction d’Israël était non seulement impensable du point de vue diplomatique, mais impossible du point de vue militaire. Les menaces verbales proférées par le raïs n’étaient donc relayées par aucune préparation militaire réelle.

Cet épisode montre que les deux belligérants principaux – Israël et l’Egypte – pouvaient tous deux prétexter de justes causes de guerre pour mener des attaques préemptives – les préparatifs militaires égyptiens, d’un côté ; le programme nucléaire israélien, de l’autre. Des préparatifs militaires étaient en cours de préparation dans les deux pays. Mais, à la différence d’Israël, l’Egypte assortit ces préparatifs de menaces verbales extrêmement puissantes qui étaient dans ces circonstances une cause supplémentaire justifiant l’intervention israélienne. Destinées à renforcer l’identité du peuple égyptien, et plus largement arabe, en externalisant le blâme sur Israël pour éviter les mécontentements internes, ces menaces manquèrent manifestement leur but et entraînèrent des conséquences non voulues par Nasser et son entourage. Le discours prononcé le 29 mai pourrait donc bien être, en raison de cette incertitude partagée, la seule « juste cause » de guerre justifiant l’intervention israélienne. En revanche, les préparations militaires de Nasser en vue de la destruction des installations militaires israéliennes étaient bien justifiées, mais elles furent relayées par un discours qui manifestaient des intentions radicalement différentes. L’absence de concordance entre les préparatifs militaires et les discours publics, du côté égyptien était une fenêtre d’opportunité pour les israéliens qui purent justifier leur attaque préemptive sans révéler leurs préparatifs nucléaires ni l’étendue de la planification militaire prévue par l’état-major.35 En l’absence de certitude sur les préparatifs militaires réels des deux belligérants, le discours de Nasser était donc bien une juste cause de guerre en raison de l’intensité de menace proférée par le dirigeant égyptien. Dans ces circonstances, elle semblait être à elle seule une juste cause de guerre. Mais une attaque égyptienne préemptive menée au non de la lutte contre la prolifération nucléaire aurait été également une juste cause de guerre. Le discours de Nasser fit donc basculer la situation et fit perdre à l’Égypte et à ses alliés toute chance de gagner la bataille morale de l’opinion publique. Nasser voulut manifestement pousser Israël à la faute en multipliant les provocations pour emporter la bataille morale qui l’aurait mis dans une situation de légitime défense. Mais il sous-estima largement la planification israélienne – qui excédait largement la défense de ses installations militaires et nucléaires.36 Il n’imaginait pas que les forces israéliennes puissent anéantir aussi rapidement les forces égyptiennes, « ce fut sans doute là son erreur majeure. »37

LES MENACES VERBALES ET LES PRÉCÉDENTS SIGNIFICATIFS

Les menaces verbales peuvent donc parfois représenter une cause suffisante pour entreprendre une guerre de légitime défense. Le cas de l’intervention en Libye permet d’éclairer un autre aspect du problème. Le fils de Kadhafi déclara le 21 février 2011 que le pays ferait face à une guerre civile sanglante si les manifestants refusaient d’accepter ses offres de réforme et que l’armée « combattrait jusqu’au dernier homme, la dernière femme, la dernière balle ». Favorable à une réforme du pays, il dit que l’absence d’accord politique entraînerait le deuil non de « quatre-vingt quatre personnes, mais de milliers de mort, car des rivières de sang couleront en Libye ». Mouammar Kadhafi lui-même indiqua que le régime avait l’intention de commettre un massacre dans un discours prononcé le 17 mars exhortant la population de Benghazi à se débarrasser des rebelles : « Ils sont finis, ils sont anéantis. A partir de demain, vous ne trouverez que notre peuple. Vous, sortez tous, et nettoyez la cité de Benghazi. » Dans quelle mesure les paroles prononcées par Saif-el-Islam et de Mouammar Kadhafi ont-elles porté préjudice à la population de Benghazi ? Ces menaces de massacre étaient-elles une juste cause d’intervention ? De telles menaces plaçaient-elles le monde à la veille d’un nouveau massacre ?

Michael Walzer a estimé que l’intervention consécutive à la résolution 1973 n’était pas justifiée parce que les objectifs affichés n’étaient pas clairs : s’agissait-il de secourir une rébellion en situation d’échec ? Ou de renverser Kadhafi ? De plus, l’attaque ne bénéficiait pas d’un soutien arabe suffisant pour surmonter le risque d’être perçu comme néo-colonialiste. Mais la plus forte raison de ne pas intervenir était selon lui qu’il n’y avait pas de massacre en cours. L’intervention militaire qui eut lieu n’aurait pu être justifiée que dans des cas bien plus graves, comme le Rwanda ou le Darfour, où les puissances occidentales présentes en Libye n’étaient pas intervenues. Sans cette intervention, il n’y aurait eu selon lui rien de plus qu’une répression violente et il aurait alors été nécessaire de secourir les rebelles et les dissidents en les aidant à s’échapper et à trouver refuge.38 Bien sûr, Kadhafi était connu pour être un tyran particulièrement sanguinaire comme l’avait montré clairement le massacre de la prison Abu Salim de Tripoli, perpétré en 1996, qui confirmait l’existence de précédents significatifs. Mais, pour Michael Walzer, une intervention pour prévenir un massacre de masse sur de tels motifs était injustifiée. Car si un massacre en cours peut être une juste cause de guerre, un souvenir de massacre ne peut jamais l’être. D’autre part, il n’y avait aucune preuve de préparatifs militaires significatifs similaires à ceux du cas de 1967. Rony Brauman a largement remis en cause l’existence supposée d’une armée de tanks convergeant vers Benghazi. Dans un débat avec Bernard Henri-Levy organisé et publié par le monde le 24 novembre 2011, il fait référence à un rapport de Human Rights Watch qui fait état de quelques centaines de civils tués au mois de février. Bernard Henri-Levy mentionne, pour répliquer, des raids aériens, des mouvements de tanks et des dizaines de milliers de victimes. Dans une situation si controversée, il est donc possible d’interpréter ces menaces verbales contre la population civile de deux manières : soit comme un moyen de négocier avec les rebelles, soit comme une déclaration de guerre intérieure. Il serait peut-être précieux de trouver les moyens de s’orienter dans une situation où l’incertitude entourant l’existence objective de massacre en cours est à son plus niveau, dans ces moments « d’invincible ignorance » – une ignorance qui est parfois inévitable et insurmontable selon Francisco de Vitoria.

Jeff McMahan a soulevé une seconde objection – rapidement mentionnée ci-dessus – qui permet d’éviter les apories de la thèse de Michael Doyle et d’interpréter différemment le cas libyen en conférant à une multiplicité de causes insuffisantes le prestige d’une juste cause de guerre. Selon lui, personne ne peut être considéré comme susceptible (liable) d’attaque préemptive sans avoir d’abord commis un crime réel ou une agression. Une simple menace – comme une menace verbale – ne saurait donc être une cause suffisante pour engager une guerre préemptive. Pour être l’objet d’une attaque, une personne doit être susceptible (liable) d’être attaquée. Ce qui ne signifie pas qu’elle mérite un tel traitement, mais qu’une telle réaction provient toujours d’une action mauvaise (wrongful). Francisco de Vitoria a avancé de manière similaire qu’un dirigeant politique « ne peut pas avoir une plus grande autorité sur les étrangers qu’il n’en a sur ses propres sujets ; mais il ne peut pas prendre les armes contre ses propres sujets sans qu’ils n’aient fait d’abord quelque torts ; de la même façon, il ne le peut pas contre des étrangers, sinon dans les mêmes circonstances…il suit de là que nous ne pouvons pas prendre les armes [c’est-à-dire recourir à la guerre] contre ceux qui ne nous ont pas blessés ; tuer un innocent est interdit par la loi naturelle. »39 Jeff McMahan définit après lui la juste cause de guerre de la façon suivante: “il y a une juste cause de guerre quand un groupe de personnes – souvent un Etat, mais parfois une nation ou tout autre collectif organisé – est moralement responsable d’une action qui menace de nuire – ou qui a déjà nui – d’autres personnes d’une manière façon ou d’une autre, et par laquelle son auteur s’expose à des attaques militaires comme moyen de prévenir la menace d’un tort futur, ou de redresser ou corriger un tort qui a déjà été commis. »40 Ainsi, le fait qu’une personne soit susceptible (likely) de commettre un crime dans le futur n’est pas considéré, la plupart du temps, comme une justification suffisante pour l’emprisonner dans l’immédiat. Mais une fois qu’elle a agi de manière criminelle, son enfermement l’empêchera de commettre de futurs crimes. Ce raisonnement en faveur de la détention peut être transposé, ceteris paribus, au cas de la guerre préventive. Jeff McMahan ne cherche pas tant à critiquer la thèse de Doyle qu’à en proposer un « raffinement. »41 Il cherche à adjoindre aux quatre critères développés par Doyle le critère de responsabilité (liability) comme une cause suffisante pour entrer en guerre, ce qui signifie que ceux qui sont attaqués doivent avoir commis une action par laquelle ils s’exposent à être attaqués (to make themselves liable to attack). Alors, « ce n’est que quand une personne a réellement fait quelque chose de mal qu’il s’expose lui-même moralement à être blessé comme un moyen de remplir l’objectif de punition, qui inclut la prévention de futurs méfaits. » Mais une telle justification des actions préventives n’est opérante que pour continuer une guerre en cours, mais non pas pour commencer une guerre. Au cours d’un conflit mené au nom d’une juste cause, il est donc permis d’entreprendre des actions supplémentaires pour prévenir la possibilité de futurs dommages. 42

Comment combiner le critère de la « juste peur » qui repose sur des signes présents d’une agression future et le critère de la « responsabilité » (liability) qui repose sur le tort qui a déjà était commis ? Selon le critère de Jeff McMahan, une menace verbale peut être considérée comme une juste cause pour prévenir une guerre ou un massacre si un tort a déjà été commis. Au moment où l’intervention fut lancée, le régime libyen avait déjà démontré sa volonté d’utiliser la force contre son propre peuple en causant la mort d’une centaine de manifestants – au moins, sinon plus. Et il y avait un précédent – le massacre de la prison de Tripoli. Ces précédents concouraient à prendre les menaces de Kadhafi au sérieux. Ces menaces l’exposaient donc – étant donnée sa conduite passée – à essuyer une intervention armée. Dans un moment d’incertitude sur l’étendue des méfaits de Kadhafi, le critère de la responsabilité (liability) pourrait être satisfait selon deux points de vue qui embrassent notre compréhension de la distinction entre menace et agression. Soit il faut considérer que les attaques menées antérieurement par Kadhafi sur la population civile l’exposaient, lui et ses lieutenants, à être mis hors d’état de nuire. Le précédent de la prison d’Abu Salim servirait alors de cause lointaine mais suffisante pour mener une guerre punitive et les menaces verbales ne seraient alors qu’une cause conditionnelle de guerre. Mais on court alors le risque de faire du moindre souvenir de massacre la cause indépendante de guerre menée en l’absence de massacre effectif, et à rendre impossible la perspective d’une paix durable. Soit on admet que les menaces de Kadhafi représentaient un tort réel contre la population civile et étaient une cause suffisante de guerre menée au nom de la légitime protection des populations. Des menaces verbales pourraient être dès lors qualifiées d’agression. Dans les moments d’ignorance irréductible, le seul moyen de justifier une guerre préemptive consisterait alors à attribuer une dimension performative aux menaces verbales. Elles ne seraient ni des avertissements, destinés à prévenir d’un danger futur, ni des moyens de négocier, pour contraindre un adversaire à accepter les termes d’un accord, mais de réelles agressions auxquelles il conviendrait de riposter. Dans les moments où l’ignorance est indépassable, le seul moyen de justifier une guerre de légitime défense – car elle répondrait à une agression réelle – serait d’attribuer une dimension performative aux menaces verbales en admettant le fait que menacer puisse parfois blesser et que le seul fait de menacer une population puisse être considéré comme un cas d’agression caractérisée. Menacer verbalement serait donc un signe manifeste d’agression et devrait donc être qualifié de « crime de guerre » ou de « crime contre l’humanité ». L’existence d’une agression présente serait une manifestation présente d’une agression en cours.

Mais prendre les menaces verbales au sérieux exige plusieurs conditions. Les circonstances, dans lesquelles les menaces sont proférées, et leur caractère sérieux qualifient souvent une menace pour être considérée comme agressive. Le critère de Walzer est pertinent pour inclure les circonstances qui entourent la profération de menace. Car il nous contraint de chercher les intentions expresses de nous attaquer dans les préparatifs manifestes, diplomatiques ou militaires, qui matérialisent leur caractère menaçant – et qui peuvent donc éventuellement servir de preuve a posteriori. La profération de menace renforce les préparatifs militaires et donne encore plus de justification à celui qui y répond par les armes. Elle facilite les justifications, et peut servir d’argument supplémentaire, mais elle ne constitue pas – prise en elle-même – une agression qui expose son auteur à être attaqué. D’autre part, ce critère ne nous aide pas dans les cas où il existe des doutes, précisément, sur les circonstances qui entourent la menace de destruction ? Des doutes sur l’existence même d’activités militaires ? Souvent, plusieurs rapports concurrents visent à donner un état des lieux objectifs des activités militaires mais ne parviennent pas à converger dans une même direction. La présence des organisations non gouvernementales diminue les marges d’incertitudes et le risque de rapports intentionnellement mensongers, mais elles ne les évacuent pas totalement, d’autant plus que ces organisations n’ont pas pour fonction, en principes, de produire ce type de documents.

Nous pourrions sinon nous fier au contenu même des menaces verbales. Mais comment mesurer leur sérieux en l’absence de preuves contextuelles ? Evaluer le caractère sérieux des menaces verbales ne peut pas consister en un sondage des intentions de celui qui les profère. Aussi ne peut-on retenir le critère avancé par John Austin pour évaluer la réussite (felicity) ou l’échec (unfelicity) d’un énoncé performatif. Certains énoncés requièrent une institution, comme le mariage, et « suppose[nt] chez ceux qui recourent à elle certains sentiments, pensées ou intentions, lorsqu’elle doit provoquer par la suite un certain comportement de la part de l’un ou l’autre des participants ». Mais certains énoncés exigent également des intentions qui sont parfois absentes au moment où ils sont proférés. Comme lorsque je dis « je promets », alors que je n’ai aucune intention de tenir ma promesse, ou « je déclare la guerre », alors que je n’ai pas l’intention de me battre.43 Par exemple, les intentions de Kadhafi étaient particulièrement difficiles à élucider au regard de sa conduite passée. Et sa sincérité serait difficile à apprécier. En fait, la sincérité n’est jamais un bon critère pour interpréter les déclarations gouvernementales – et peut-être même la réussite ou l’échec de tout énoncé performatif. Car on ne peut pas fonder une politique étrangère sur des intentions individuelles. La présence ou l’absence d’intentions réelles présidant à une attaque armée ou à un massacre est indifférente aux conséquences réelles d’une menace prononcée dans une situation de crise diplomatique majeure. Certains y verront là la preuve que la guerre est en définitive un pari.44 Mais se souvenir de la remarque d’Euripide, dans son Hippolyte, « ma langue prêta serment, mais non pas mon cœur », pourrait mieux aider à comprendre pourquoi les menaces ratent parfois leurs objectifs initiaux.45 Les relations humaines peuvent se comprendre comme un espace aux liens fragiles, où les paroles entraînent parfois des conséquences plus étendues que prévues initialement – ce qui ne veut pas dire que nous n’en sommes pas responsables. Pouvons-nous suggérer qu’une menace verbale dépasse la force de son énonciation au-delà de sa propre signification ? Que cet excès de force est précisément le lieu où se joue la violence de la parole humaine ? Le critère de l’intention – comme substitut à l’absence de référence objective – ne permet manifestement pas de surmonter les possibles échecs du langage. Le bluff peut parfois échouer et, à l’échange traditionnel de promesses et de menaces qui ponctuent les relations diplomatiques, se substitue parfois le charme terriblement efficace des déclarations de guerre. Elles peuvent être considérées comme des justifications a posteriori d’actes véritablement agressifs mais elles jouent parfois aussi le rôle déterminant d’entraîner plusieurs pays dans des conflits que les mots seuls ne peuvent désormais plus arrêter.

En conclusion, les critères de la théorie de la guerre juste pour évaluer la portée pragmatique d’une menace – et donc le moment où sa force de persuasion se transforme en violence morale – paraissent inadéquats en l’état. Peut-être cela s’explique-t-il par ce que les entités collectives ne sont pas de même nature que les individus. Des acteurs collectifs comme les assemblées délibératives ou des conseils présidentiels ne peuvent être considérés comme des individus en chair et en os, ce qui rend inopérant le critère de sincérité pour apprécier le sérieux des déclarations gouvernementales. Les comportements individuels et collectifs doivent donc être soigneusement distingués si on cherche à en faire une évaluation adéquate. Dans cette perspective, les menaces verbales ne pourraient être considérées comme des agressions qu’à deux conditions : 1° un nombre suffisant d’acteurs sont prêts à soutenir leur auteur 2° le contenu même de la menace est une agression – indépendamment de savoir si la menace est objectivement fondée. Le second critère est difficile à considérer étant donné l’échec d’une analyse pragmatique du langage. En revanche, le premier critère pourrait être utile et donner un fondement prudentiel aux interventions militaires dans les cas d’incertitudes sur l’existence de planifications militaires susceptibles de relayer des manifestations publiques belliqueuses. En l’absence de certitude sur l’étendue des préparatifs militaires, la structure politique encadrant l’énonciation de la menace pourrait être un moyen pertinent d’en évaluer la force. La composition des soutiens dont bénéficie un dirigeant politique au sein de son organisation pourrait également être un bon indicateur de la force et la portée de certaines menaces passionnées. Certaines d’entre elles n’ont parfois aucune visée extérieure mais visent avant tout à renforcer la légitimité interne du régime – comme cela fut manifestement le cas des discours de Nasser en 1967.

1 Gilbert Bitti, « Chronique de jurisprudence de la Cour pénale international : 2010 », Revue de science criminelle, 2011, numéro 4, p. 959. L’article 8 bis, paragraphe 1er est ainsi rédigé : « Aux fins du présent Statut, on entend par « crime d’agression » la planification, la préparation, le lancement ou l’exécution par une personne effectivement en mesure de contrôler ou de diriger l’action politique ou militaire d’un État, d’un acte d’agression qui, par sa nature, sa gravité et son ampleur, constitue une violation manifeste de la Charte des Nations Unies ». L’acte d’agression est défini au paragraphe 2 du même article conformément à la définition donnée par la résolution 3314 adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 14 décembre 1974. Voir également Stefan Barriga et Leena Grover, « A historic breakthrough on the crime of aggression », American Journal of International Law, 2011, vol. 105, p.517-533

2 Voir les notes diplomatiques échangées entre Daniel Webster et Lord Ashburton à propos de la destruction de La Caroline dans Daniel Webster, Websters diplomatic and official papers, New York, Harper & Brothers, 1848, p. 110 : « It will be for that government to show the necessity of self-defense, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation. »

3 Par ailleurs, la résolution 3314 de l’Assemblée Générale des Nations Unies (2 décembre 1974) et par l’arrêt rendu dans l’affaire Nicaragua contre Etats-Unis le 27 juin 1986 par la Cour Internationale de justice, propose une définition de l’agression comme attaque armée illicite qui inclut le premier usage de la force armée sans autorisation aussi bien que l’invasion, l’occupation militaire, les bombardements, le blocus de ports ou de côtes, l’attaques sur des forces de l’armée de terre, mer ou air, et l’envoi de groupes armées contre un autre Etat.

4 Hugo Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, trad. P. Pradier-Fodéré (1867), Paris, PUF, « Léviathan », 1999, II, chapitre I, II, 2, p.164

5 ibid., II, chapitre I, III, p.165

6 Sur ce sujet, voir François Saint-Bonnet, L’état d’exception, Paris, PUF, coll. « Léviathan », 2001. Sur la critique du droit du plus fort, voir Jean-Jacques Rousseau, Contrat Social, Paris, Gallimard, « La pléiade », volume III, livre I, chapitre 3, p.354 : « La force est une puissance physique ; je ne vois point quelle moralité peut résulter de ses effets. Céder à la force est un acte de nécessité, non de volonté ; c’est tout au plus un acte de prudence. En quel sens pourra-ce être un devoir ? »

7 Voir notamment Allen Buchanan, et Robert Keohane, « The Preventive Use of Force: A Cosmopolitan Institutional Proposal », Ethics & International Affairs, vol. 18, num. 1, 2004, p.1-22 ; Ariel Colonomos, Le Pari de la guerre. Guerre préventive, guerre juste ?, Denoël, 2009 ; David Luban Philosophy and public affairs, vol. 32, num. 3, 2004, 207-248 ; Henry Shue et David Rodin (éd.), Preemption. Military Action and Moral Justification, Oxford, Oxford University Press, 2007.

8 Il s’agit moins d’une critique que d’un raffinement de la théorie de l’agression proposée par Michael Walzer, dans Just and Unjust Wars, New-York, Basic Books, 1977; Guerres justes et injustes, Belin, Paris, 1999, Gallimard, « Folio essai », 2006.

9 Encore que Rodomont fût parfaitement capable d’accomplir les menaces extraordinaires qu’il osait proférer !

10 Michael Doyle, Striking first, Oxford, Oxford University Press, 2008, p.5

11 National Security Strategy, 2002, p.15. Consulté en ligne le 20 octobre 2011 http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/

12 Doyle, Striking first, op. cité, p.15. Il s’inscrit ici en faux contre la thèse de Michael Walzer.

13 Les critères de l’affaire Caroline ont été appliqués au Tribunal de Nuremberg pour refuser à Hitler la prétention à une préemption justifiable dans l’attaque de la Norvège en 1940, au Tribunal de Tokyo pour justifier la déclaration de guerre préemptive des Pays-Bas contre le Japon en 1941. De même, ils ont été invoqués par le Conseil de Sécurité pour condamner les frappes préemptives d’Israël contre le réacteur nucléaire d’Osirak en 1981.

14 ibid., p.26

15 ibid., p.46

16 ibid., p.78-84

17 Jeff McMahan and Robert Kim, « The just war and the Gulf War », Canadian Journal of Philosophy, volume 23, numéro 4, 1993, pp.502-506.

18 Thomas Hurka, « Liability and just cause », Ethics and International Affairs, volume 21, numéro 2, 2007, p.210

19 Jordy Rocheleau, communication at the International Society for Military Ethic, 2011, « Liability, Just cause, and Limits on the Multiplication of Purposes in War », p.14. Consulté en ligne le 10 janvier 2012 sur http://isme.tamu.edu/ISME11/isme11.html

20 David Luban, « Preventive War », Philosophy & Public Affairs, vol. 32, num. 3, 2004, p.233-234

21 Michael Walzer, Guerres justes et injustes (1977), Paris, Gallimard, 2006, p.163

22 Il prend l’exemple de la guerre de Succession d’Espagne.

23 Walzer, op. cité, p.168

24 Alberico Gentili, De juri belli libre tres, 1612, 1933, Oxford, Clarendon Press, 1933, volume 2, p.61-62 (je traduis)

25 ibid., p.174

26 Il associe cause historique de guerre et juste cause de guerre dans son raisonnement – ce qui pose un véritable problème épistémologique. Il faudrait adopter une position plus prudente et considérer qu’il existe une « affinité élective » entre l’ordre des raisons et l’ordre des causes. Parler de justes causes pourrait d’ailleurs s’avérer étrangement problématique.

27 Michael Walzer, op. cit., p.177 (je souligne)

28 Michael Walzer, op. cit., p.172-173 (je souligne)

29 ibid., p.181

30 Une telle attaque aurait été similaire à l’attaque menée par Israël contre le réacteur d’Osirak en 1981, bien qu’elle fût fermement condamnée par la communauté internationale en raison de l’absence de preuves suffisantes sur le caractère militaire des activités nucléaires irakiennes. Sur ce point, voir Henry Shue et David Rodin, op. cit., p. 215, Dan Reiter, « Preventive Attacks against Nuclear Programs and the « Success » at Osiraq » Nonproliferation Review, Volume 12, numéro 2, 2005, pp.355-371 et Malfrid Braut-Hegghammer, « Revisiting Osirak: Preventive Attacks and Nuclear Proliferation Risks », International Security, volume 36, numéro 1, 2011 p.101-132.

31 Cité par Pierre Razoux, La guerre des six jours (5 juin-10 juin 1967). Du mythe à la réalité, Paris, Économica, 2004, p.11

32 ibid., p.11-12

33 Nasser avait clairement envisagé la possibilité d’une attaque préventive comme en témoigne de nombreux communiqués de presse allant en ce sens, et la planification militaires précédant le conflit, qui visait entre autres à détruire les installations nucléaires de la centrale de Dimona. Voir Pierre Razoux, opus cité, p.14-17

34 ibid., p.14

35 Sur l’opération « Moked » (Mise au point), voir Pierre Razoux, ibid., p.65-68

36 ibid., p.17 : « Israël savait que son programme nucléaire était perçu par l’Égypte comme un caus belli potentiel. N’ayant nullement l’intention de l’abandonner, il était bien conscient qu’il lui faudrait sans doute un jour s’opposer militairement à la volonté égyptienne de le neutraliser. »

37 ibid., p.16

38 Michael Walzer, « A case against our attack on Libya », The New Republic, March 21, 2011

39 Francisco de Vitoria, “on the law of war”, in Political Writings, Anthony Pagden and Jeremy Lawrances, eds, Cambridge, Cambridge University Press, 1991, p.303-304 cité dans Jeff MacMahan, « Just Cause for War », Ethics and International Affairs, 19, n°3, 2005, 1-21, p.8 (je traduis)

40 Jeff McMahan, « Just Cause for War », art. cité, p. 1-21.

41 Voir ses commentaires dans Michael Doyle, Striking first, op. cit., p.127-128.

42 Jeff McMahan and Robert Kim, « The just war and the Gulf War », art. cité, p. 501-41

43 John Langshaw Austin, Quand dire c’est faire, Paris, Seuil, 1970, p.71-72

44 Ariel Colonomos, Le pari de la guerre, Paris, Denoël, 2009

45 Voir John Langshaw Austin, op. cit., p.44 : « il nous arrive souvent d’avoir l’impression que le sérieux des mots leur vient de ce qu’ils ont été prononcés seulement comme le signe extérieure et visible d’un acte intérieur et spirituel – signe commode ont le rôle serait de conserver les traces de l’acte ou d’en informer les autres. Dès lors le pas est vite franchi qui mène à croire ou à supposer, sans s’en rendre compte, que dans bien des cas l’énonciation extérieure est la description, vraie ou fausse, d’un événement intérieur. On trouvera l’expression classique de cette idée dans Hippolyte (v.612) : « ἡ γλῶσσ᾽ ὀμώμοχ᾽, ἡ δὲ φρὴν ἀνώμοτος »

Justifier les interventions militaires « au nom de l’humanité »

 

Couverture ouvrage
LA GUERRE AU NOM DE L’HUMANITÉ. TUER OU LAISSER MOURIR
Éditeur : PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE (PUF)

 

Une lecture critique publiée en 2012 alors que la situation humanitaire en Syrie empirait de jour en jour et que l’opération de l’OTAN en Libye commençait à susciter des critiques de la part de la Russie et de la Chine. 

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La théorie de l’agression en droit international

En janvier 2012, le Ministère de la Défense finançait ma participation au Congrès annuel de l’International Society for Military Ethics qui se tenait à l’Université de San Diego aux États-Unis. J’y présentai un papier sur l’intervention militaire de l’OTAN en Libye, terminée depuis quelques mois seulement. La résolution 1973 l’avait justifiée en mars 2011 au nom de la « Responsabilité de Protéger », à un moment où Kadhafi menaçait la population civile de sévères répressions militaires en représailles à son soulèvement. En repartant de la théorie de l’agression décrite par Michael Walzer dans Guerres justes et injustes, je propose dans ce texte une analyse des cas problématiques que posent des guerres déclenchées dans un moment où la menace d’une agression paraît « imminente ». Identifier les critères d’une menace suffisamment caractérisée est une véritable gageure en droit international. Cette incertitude pèse parfois sur les puissances qui cherchent à légitimer l’usage de la force armée par légitime défense ou pour protéger les populations civiles d’un pays tiers. La guerre des 6 jours a soulevé en 1967 des débats sur la légitimité des mesures prises par l’armée israélienne pour empêcher une attaque imminente. De la même façon, la France et la Grande-Bretagne sont intervenues en Libye pour prévenir un massacre « imminent » des populations civiles de Benghazi, ce qui n’a pas manqué d’entraîner un débat sur la proportionnalité de la réponse militaire.  Or, les critères pour juger du degré de menace suffisant pour autoriser une intervention militaire étaient déjà régulièrement débattus depuis une dizaine d’années. La guerre en Irak de 2003 a ainsi soulevé une série de controverses autour de la doctrine de la guerre préventive. L’identification des critères pertinents pour évaluer une menace – sur son propre pays, sur l’ordre international ou sur une population civile – est un défi considérable pour la pensée stratégique comme pour la théorie de la guerre juste. Pour le relever avec prudence, il faut faire appel aux talents de l’historien, du stratège et du chef d’État…sans oublier le sens commun, dont Aristote avait montré toute l’importance pour évaluer la réalité d’une menace en cas d’attaques « ennemies ».

[Article publié initialement par Cynthia Salloum et Benjamin Brice dans Penser la violence collective, Nuvis, 2012.]

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la doctrine des néo-conservateurs…re-visitée par Michael Doyle

La guerre d’Irak, ou « troisième guerre du Golfe », a commencé officiellement le 20 mars 2003 avec l’invasion de l’Irak (dite « opération Liberté irakienne ») par la coalition menée par les États-Unis contre le Parti Baas de Saddam Hussein. L’invasion a conduit à la défaite rapide de l’armée irakienne, à la capture et l’exécution de Saddam Hussein et à la mise en place d’un nouveau gouvernement.

Cette guerre est à ce jour l’unique mise en œuvre du concept de guerre préventive développé par l’administration Bush pour parer à la menace des armes de destruction massive dont cette dernière affirmait à tort détenir la preuve dans un rapport présenté au conseil de sécurité de l’ONU le 12 septembre 2002. [source: Wikipédia]

Ce texte est un compte-rendu critique de l’ouvrage de Michael Doyle, Striking first, paru en 2008 alors que la polémique autour de la guerre préventive commençait à s’estomper aux États-Unis. Doyle propose une conception « libérale » de la guerre préventive dont je restitue les principales lignes en les confrontant systématiquement à des arguments qui en invalident les conclusions pratiques [la justification de la guerre préventive…]. La théorie de la paix libérale a en effet connu quelques dérives depuis la fin de la Guerre Froide, qui l’ont empêché de prévenir l’escalade militaire de l’interventionnisme américain au Moyen Orient. Au Congrès, le feu vert accordé par certains libéraux proches de ce courant de pensée, à l’instar d’Hilary Clinton, n’a fait que confirmer  a posteriori les dangers de l’aveuglement libéral sur les conséquences à long terme d’un interventionnisme débridé. Gageons que ces quelques réflexions critiques permettront de dessiner les contours d’une théorie de la paix démocratique dotée de critères d’intervention militaire légitime suffisamment robustes pour éviter des aventures aussi désastreuses que la guerre en Irak lancée le 20 mars 2003 sans résolution des Nations Unies.

Michael Doyle, Striking First: Preemption and Prevention in International Conflict, Princeton University Press, 2008

Personne ne doit attendre d’être frappé à moins d’être un fou” (Gentili, 1933: 61)

Michael Doyle est professeur à Columbia où il enseigne les relations internationales, le droit et la science politique. Ses contributions majeures portent sur la théorie de la paix démocratique selon laquelle les démocraties libérales ne se font pas la guerre entre elles, ce qui ne les empêche pas d’être parfois plus belliqueuses que d’autres régimes dans les guerres qu’elles mènent contre eux (Doyle, 1983). Il a également participé aux activités des Nations Unis où il nourrit l’ambition de bâtir une jurisprudence qui permette de donner une consistance institutionnelle à certains critères de la théorie de la guerre juste. Il se situe donc d’une part sur le terrain de la théorie normative et dialogue avec des auteurs comme Michael Walzer et Jeff MacMahan qui ont élaboré depuis plusieurs décennies une théorie de la guerre juste (Walzer, 1999 ; McMahan, 2009 ; Shue et Rodin, 2007). Mais il cherche d’autre part à avoir une influence directe auprès des juristes internationaux en proposant une doctrine raisonnable de la guerre préventive dépassant les limites de la guerre préemptive. Enfin, Striking first s’inscrit dans un mouvement plus large de réhabilitation ou de reformulation de la guerre préventive auquel on peut associer, dans des mesures différentes, la doctrine Bush du National Security Strategy de 2002 et les travaux récents de plusieurs spécialistes des relations internationales (Buchana et Keohane, 2004).

Le problème que Michael Doyle se pose dans son ouvrage se formule ainsi : dans quels cas les Etats ont-ils le droit de frapper les premier pour se protéger ? Peut-on employer la force pour prévenir une menace qui ne s’est pas encore actualisée ? La légitime défense s’étend traditionnellement aux cas des attaques effectives ou imminentes, et l’article 51 de la Charte des Nations Unies restreint le pouvoir du Conseil de Sécurité et autorise une action unilatérale des Etats « dans le cas où un Membre des Nations Unies est l’objet d’une agression armée ». Mais comment définir une agression armée ? Comment distinguer la guerre préemptive, qui est justifiée dans les cas où la menace est considérée comme « imminente », de la guerre préventive, où cette menace est lointaine et incertaine ? Notons que Michael Doyle ne répond pas à ces questions en adoptant un point de vue stratégique. Il ne cherche pas à savoir si il vaut mieux attaquer que défendre, et si les attaques surprises sont préférables à des attaques planifiées et annoncées publiquement. Il cherche à clarifier juridiquement et philosophiquement la distinction « entre les actes de préemption en présence d’une menace imminente d’attaque armée et les actes de prévention entrepris dans le but d’empêcher, par exemple, l’acquisition de capacités de menace » (Doyle, 2008 : 5) Cette clarification doit avoir des conséquences aussi bien substantielles – les critères normatifs permettant de légitimer la décision d’entrer en guerre – que procédurales – les contraintes juridiques et institutionnelles encadrant la prise de décision. La principale cible des deux essais qui composent l’ouvrage est la doctrine développée par Georges W.Bush sous le nom de Guerre à la Terreur car elle représente la justification la plus systématique de la guerre préventive sous le nom fallacieux d’actions « préemptives » (discours du 28 juin 2005 à Fort Bragga et The National Security Strategy of the United States of America publiée en septembre 2002). Pour atteindre ces objectifs, l’ouvrage procède en deux temps. Le premier essai, la pars destruens, vise à montrer que le droit international – et notamment la théorie de la définition classique de la légitime défense – est trop restrictif pour faire face aux nouvelles menaces, et que la doctrine de Bush sur la guerre préventive est au contraire trop laxiste, car elle justifie une escalade incontrôlée de la violence. Le deuxième essai, la pars construens, propose quatre critères (standards) pour justifier de manière limitée des mesures préventives.

 

1. Les limites de la légitime défense préemptive

La première partie de l’ouvrage est consacrée exclusivement à montrer que les propositions actuelles pour encadrer la légitime défense ne sont pas adéquates aux nouvelles menaces. L’argument central pour réviser la doctrine de la légitime défense repose sur une l’inadéquation des normes, doctrines et procédures du droit international aux risques de prolifération des armes de destruction massive et à la menace de groupes terroristes non étatiques. Les critiques de Doyle se rangent en quatre sous-chapitres qui traitent de quatre types de réponse au problème que pose la justification de la guerre préventive :

  • La solution substantielle de la guerre préemptive (trop restrictive) : les règles substantielles encadrant la légitime défense en droit international conduise à n’accepter que la guerre préemptive.
  • La Doctrine de Bush, soi disant « préemptive », (trop laxiste) qui contribue à étendre de manière démesurée les guerres susceptibles d’être justifiées
  • Les solutions procédurales du Conseil de Sécurité qui remédient aux incertitudes substantielles en prenant en compte la pluralité des opinions
  • La théorie des excuses et des circonstances atténuantes, qui vise à laisser intacte la théorie restrictive de la légitime défense en proposant des réponses a posteriori et au cas par cas.

a. le droit international coutumier et la guerre préemptive

De manière conventionnelle, les Etats doivent attendre qu’une « attaque armée » soit déjà advenue, comme il est écrit dans l’article 51 de la Charte des Nations Unies, ou qu’elle soit si imminente qu’elle engendre une « nécessité […] immédiate et impérative, qui ne laisse ni le choix des moyens ni le loisir de délibérer » (Jennings, 1938 : 89) Voir les notes diplomatiques échangées entre Daniel Webster et Lord Ashburton à propos de la destruction de La Caroline : « It will be for that government to show the necessity of self-defense, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation.” Webster (1848 : 110) Selon ces critères, les Etats peuvent légitimement se défendre contre une violence imminente mais pas encore effective ; ils peuvent tirer les premiers s’ils savent qu’ils vont être attaqués. Ces critères ont été développés par Daniel Webster, secrétaire d’Etat américain, dans l’affaire du navire américain la Caroline en 1842. D’après son raisonnement, il faudrait se contenter de riposter à une attaque après l’avoir vu venir, mais avant d’en avoir éprouvé les effets. Par ailleurs, la résolution 3314 de l’Assemblée Générale des Nations Unies (2 décembre 1974) et par l’arrêt rendu dans l’affaire Nicaragua contre Etats-Unis le 27 juin 1986 par la Cour Internationale de justice, propose une définition de l’agression comme attaque armée illicite qui inclut le premier usage de la force armée sans autorisation aussi bien que l’invasion, l’occupation militaire, les bombardements, le blocus de ports ou de côtes, l’attaques sur des forces de l’armée de terre, mer ou air, et l’envoi de groupes armées contre un autre Etat.

Michael Doyle développe une série d’arguments pour montrer les limites du droit coutumier de la guerre préemptive :

  • Le droit international coutumier, selon Micheal Doyle, est trop restrictif en ce qu’il permet aux Etats de justifier des réactions réflexes de défense à des menaces imminentes mais en aucun cas de « protéger leurs intérêts légitimes de défense lorsqu’ils ont encore « le choix des moyens », quoique non pacifiques, et du « temps pour délibérer » sur les différents choix restants. » (Doyle, 2008 : 15)
  • Les conditions réunies lors de l’incident de la Caroline sont extrêmement rares. Hormis la déclaration de guerre des Pays-Bas au Japon le 8 décembre 1941, acceptée par le Tribunal de Tokyo, il n’existerait aucun autre exemple où les critères restrictifs de la préemption soient applicables. Les critères de l’affaire Caroline ont été appliqués au Tribunal de Nuremberg pour refuser à Hitler la prétention à une préemption justifiable dans l’attaque de la Norvège en 1940, au Tribunal de Tokyo pour justifier la déclaration de guerre préemptive des Pays-Bas contre le Japon en 1941. De même, ils ont été invoqués par le Conseil de Sécurité pour condamner les frappes préemptives d’Israël contre le réacteur nucléaire d’Osirak en 1981.
  • Les dangers posés par les armes de destruction massive – notamment nucléaire – et l’émergence de acteurs de guerre non étatiques rendent les preuves d’une « préparation active » extrêmement difficiles à trouver pour que de telles menaces soient « préemptées » suffisamment tôt.
  • Tous les instruments classiques à disposition des Etats – la dissuasion, la construction de moyens de défense collectifs (comme l’AIEA par exemple), la « dissuasion coercitive » (deterrence) – semblent ne pas avoir d’effets réels pour contrer ces nouvelles menaces. Le terrorisme serait difficile à prévenir par le recours à des moyens de dissuasion à long terme comme le développement économique, car les motivations des terroristes seraient d’un autre ordre. La diplomatie coercitive serait inefficace, voire même contreproductive, dans le cas de groupes terroristes les plus virulents (al Quaeda, Hamas, Hezbollah). « Car les représailles dissuasives (deterrent retaliation) sont pour eux, en fait, une récompense, non une punition. » (Doyle, 2008 : 22)

Ces arguments l’amène à conclure qu’il faut réviser la théorie classique de la guerre de légitime défense pour y adjoindre les cas de légitime défense préventive.

b.La doctrine de Bush : préemption ou prévention

Michael Doyle examine ensuite l’alternative que propose la National Security Strategy développée par Bush et son administration en Septembre 2002. Cette doctrine des actions préemptives aurait pour but d’empêcher « nos ennemis de nous menacer, nous, nos alliés ou amis, avec des armes de destruction massive ». Dick Cheney a repris à son compte cette doctrine en la reformulant sous le nom de « doctrine du un pour cent de chance », par quoi il signifie que la probabilité la plus faible d’une attaque avec des armes de destructions massives constitue encore un risque inacceptable. Selon cette doctrine, ce n’est donc pas le caractère improbable de l’événement qui justifie la guerre préventive, mais la gravité intrinsèque de l’événement. Il faut donc privilégier, même lorsque l’événement est improbable, le scénario du pire en raison des conséquences irréversibles que pourrait avoir sa réalisation. Ce faisant, cette doctrine remet en cause le monopole de l’appréciation des menaces contenu dans l’article 39 de la Charte des Nations Unies selon lequel « le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », en faisant des Etats les seuls juges souverains en matière de légitime défense.

Michael Doyle oppose à cette doctrine le fait que les dangers doivent être balancés avec les coûts qu’engendrerait le fait d’y répondre et hiérarchisés (par ordre de priorité) en fonction du degré de probabilité de ces risques, afin que l’on puisse déterminer lequel doit être traité en premier, et lequel peut attendre. (Doyle, 2008 : 26) Le défaut majeur de la « doctrine Bush » serait donc d’absolutiser une option, alors que toute décision est nécessairement le résultat d’une hiérarchisation des préférences et d’une mise en balance de différents scénarios. D’autre part, accorder à un Etat le pouvoir discrétionnaire de juger des menaces en invoquant, en référence à Vattel, le principe de l’égalité des Etats souverains, « conduit au chaos », puisque « chaque Etat revendiquera alors un droit équivalent d’agir sur la base de suspicions de menaces tout aussi arbitraires. » Cet argument – lockien dans son origine – est concentrée dans une formule saisissante : « A moins que tous les Etats ne se mettent d’accord sur ce qui constitue une menace spécifique – et ils ne le font presque jamais – chaque Etat se mettra à préempter les frappes préventives des autres Etats ». Cet argument est présenté comme une extrapolation de ce qu’on nomme, après Robert Jervis, le « dilemme de sécurité » selon lequel la course aux armements proviendrait d’une incapacité cognitive des Etats à distinguer entre un armement défensif et un armement offensif, car la « plupart des moyens de protection de soi menacent simultanément les autres » (Jervis, 1976 : 63). Enfin, derrière la qualification d’actions préemptives, la « doctrine Bush » aurait en réalité pour but de contourner habilement la Charte des Nations unies en donnant à la notion d’attaque imminente – autorisant la prise de décision unilatérale par les Etats dans le cadre de l’article 51 – une extension maximale. Elle reposerait donc sur une certaine confusion sémantique, souvent notée par ses adversaires et critiques (Luban, David, 2004).

 

En dépit de ces critiques, nous pensons que Michael Doyle ne se sépare pas nettement de l’objectif du National Security Strategy de 2006 dans lequel il est écrit : « nous devons adapter le concept de menace imminente aux capacités et aux objectifs de nos adversaires contemporains ». Il reconduit également un certain nombre de confusions et contribue à confondre les notions de guerre préemptive et de guerre préventive. Certes il distingue bien la guerre préemptive et la guerre préventive en clarifiant ce qui demeurait confus dans la doctrine du Bush. Mais cette manœuvre aboutit finalement au même résultat – justifier la guerre préventive – en la fondant ultimement sur l’argument de l’inadéquation des catégories juridiques et éthiques disponibles face aux menaces représentées par les armes de destruction massive et le terrorisme. Cet argument est le noyau dur de sa critique du modèle de la légitime défense préemptive et frappe d’étonnement et de stupeur par sa ressemblance avec les arguments du National Security Strategy de 2002. Or la nouveauté des menaces n’est pas un argument de grand poids pour justifier une extension de la justification de la guerre, surtout lorsqu’il s’agit de reconduire des doctrines anciennes – la guerre préventive – qui ont montré à multiples reprises dans le passé la faiblesse de leur justification (Walzer, 1999 : 165-172). Et il y aurait un grand risque à y recourir de manière systématique, comme le fit notamment l’administration Bush pour justifier le Patriot Act.

c. la solution procédurale au problème de la légitime défense

Comme il l’a montré dans les sections précédentes, les limites aux usages de la notion de guerre préemptive repose sur le problème que posent les incertitudes ex ante sur l’appréciation de la menace résultant d’informations incomplètes ou de biais cognitifs. Pour diminuer la marge d’incertitude, des solutions procédurales ont été avancées pour soumettre ce type de jugement sur les menaces à venir à une délibération contradictoire en présence de plusieurs acteurs impartiaux (ou au moins multiples), qui permettrait d’éviter que les décisions ne soient prises de manière unilatérale. Or, sur ce point, l’article 39 donne au Conseil de Sécurité le pouvoir de traiter des « menaces » avant qu’elles ne se matérialisent, qu’elles soient imminentes ou lointaines. L’échec des Etats-Unis à s’assurer un second vote du Conseil dans le cas de l’Irak serait la preuve que ces procédures de concertations préalables fonctionnent et que le Conseil n’est pas une « chambre d’enregistrement » des intérêts américains (Doyle, 2008 : 33). Le caractère délibératif, représentatif et multipolaire du Conseil de Sécurité serait une garantie procédurale qui suffirait à légitimer une guerre préventive, du simple fait de la procédure de décision.

Michael Doyle avance deux arguments :

  • un argument factuel: le Conseil de Sécurité s’est comporté à de multiples reprises de manière irresponsable et n’a pas réussi à autoriser l’usage préventif de la force alors qu’elle était manifestement justifiée. Il prend l’exemple des deux crises humanitaires que furent le Kosovo et le Rwanda. Le veto apparaît comme un dispositif procédural particulièrement handicapant pour l’action collective. Le problème demeure donc de savoir comment justifier des dérogations au Conseil de Sécurité dans les cas de guerre préventive.
  • un argument normatif: le Conseil de Sécurité manque de critères substantiels adéquats pour guider ses délibérations sur l’autorisation de l’usage préventif de la force. Il existe de nombreux cas d’actions préventives menées dans le cadre du chapitre VII contre des menaces qui ne sont pas des « attaques imminentes » (DOYLE, 2008 : 35). Les sanctions prises contre la Rhodésie en 1966 et contre l’Afrique du Sud en 1977, sous la forme d’embargos sur la vente d’armes, pourraient être considérées comme de véritables frappes préventives. Ces occurrences constituent donc, prises ensemble, une véritable jurisprudence à partir de laquelle il serait possible de juger des cas futurs. La reconnaissance de la « responsabilité de protéger », en 2005, enfin, témoigne de l’édification de critères de décision qui pourrait doubler la légitimité procédurale d’une légitimité substantielle. Le cas de la guerre en Libye pourrait être une application particulièrement stimulante des thèses de Michael Doyle.

 

d. La théorie des excuses et des circonstances atténuantes

Certains auteurs considèrent qu’il ne faudrait pas justifier juridiquement la guerre préventive car elle serait rare et susceptible de nombreux abus. Dans les cas où un Etat outrepasserait les limites de la guerre de légitime défense préemptive, il suffirait de juger ex post de ses actes afin de déterminer l’existence de circonstances atténuantes comme l’ignorance involontaire. Bien sûr, Michael Doyle reconnaît les abus de la guerre préventive dont il montre les effets dans Empires, où la guerre préventive, loin d’être une exception dans les conflits asymétriques entre les puissances coloniales et les sociétés d’Afrique et d’Asie avec lesquels elles entraient en contact, est présentée comme une norme justifiant le recours permanent de la force le long de la « turbulente frontière » (Turbulent Frontier) (Doyle, 1986). On y voit la continuité de la politique extérieure américaine et son usage récurrent du concept de guerre préventive  (Rodin et Shue, 2007 : p.40-68). Plutôt que de développer une théorie des excuses, Doyle préconise d’établir de manière claire des critères qui permettraient de limiter la guerre préventive dans des bornes strictement définies.

 

 

Ainsi, il montre dans ce premier essai qu’il est absolument nécessaire d’établir des critères de la légitime défense préventive qui viennent compléter les dispositifs encadrant la légitime défense préemptive. « La Charte des Nations Unies autorise le Conseil de Sécurité à mener des actions préventives, mais nous ne devons pas lui donner un chèque en blanc. Il a besoin d’une jurisprudence de la prévention. De plus, le Conseil échouera parfois à se comporter de manière responsable. Nous avons donc à décider quand un Etat peut s’engager légitimement dans une action unilatérale de légitime défense avant que le droit international ne l’autorise – c’est-à-dire, avant qu’une attaque ne soit si évidente et imminente qu’elle devienne impérative et ne laisse aucun moment pour délibérer. » (Doyle, 2008 : 41). On le voit, Michael Doyle cherche explicitement à justifier la guerre préventive alors que cette doctrine avait l’objet des plus grandes critiques de la part des théoriciens de la guerre juste, comme Michael Walzer. Nous reviendrons dans la partie critique sur les thèses de Michael Doyle en montrant qu’elles entrent en contradiction avec la théorie de la guerre juste d’une part, et qu’elle partage certaines des confusions de la doctrine de Bush d’autre part.

2. Pour une légitime défense préventive

Dans la deuxième partie de l’ouvrage, Michael Doyle avance quatre critères pour justifier la légitime défense préventive et résoudre les apories soulevées dans la première partie. La doctrine classique conditionne l’usage préventif de la force à l’autorisation formelle du conseil de sécurité et soumet l’usage préemptif de la force aux critères substantiels de l’affaire Caroline. Or, « nous avons besoin d’aller au-delà des deux. » (Doyle, 2008 : 47) Il faut donc dégager des critères substantiels pour justifier la guerre préventive et informer les débats du Conseil de Sécurité, mais également trouver des solutions pour justifier l’usage unilatéral – dans certaines circonstances – des attaques préventives. Les quatre critères de légitimité de la guerre préventive sont :

  • mortalité (lethality)
  • probabilité (likehood)
  • légitimité (legitimacy)
  • légalité (legality)

Le premier critère, la mortalité, repose sur une appréciation des conséquences possibles d’une guerre reposant sur une anticipation des dommages matériels et humains, compte tenu de leur caractère réversible ou irréversible. La vie humaine est considérée comme un bien dont la perte est manifestement irréversible, mais la destruction de certains biens culturels, comme Jerusalem, la Mecque ou Kyoto peut être également considéré comme une perte irréversible.

Le deuxième critère vise à établir un moyen de prédire la probabilité de l’usage agressif de la force dans le système international. « La préemption (preemption) est motivée par les guerres dont on attend qu’elle arrive de manière imminente ; la prévention est motivée par les guerres qu’il vaut mieux commencer maintenant que plus tard, si elles doivent de toute façon être menées. La certitude et l’incertitude sont ce qui les relient. Le critère traditionnel des guerres préemptives – l’imminence – justifie l’action parce que la menace, toute chose égale par ailleurs, est plus probable quant à sa réalisation quand elle est proche que des menaces qui sont moins imminentes, simplement parce que la preuve des menaces plus éloignées sera moins claire et que le temps pourrait résoudre le problème (le dirigeants agressifs meurt). La probabilité des menaces moins imminentes   qui justifie l’action de guerre préventive est formée par un changement dans les capacités militaires qui produit une augmentation significative du pouvoir de menacer, un changement de régime qui produit un déplacement significatif des intentions escomptées, ou un changement dans le comportement d’un acteur. Chacun de ces changements pourrait déclencher une guerre préventive justifiable si les menaces sont suffisamment certaines et étendues. » (Doyle, 2008 : 55) (je souligne)

Ce critère se heurte à une critique développée par Jeff MacMahan en annexe de Striking first (Doyle, 2008, 129-147) L’auteur de Killing in War ne remet pas en cause la théorie de guerre préventive mais propose de la raffiner. Son objection principale est assez forte et rappelle certains débats, en droit pénal, sur la rétention de sûreté. Elle consiste à dire que la dangerosité d’une personne est insuffisante pour justifier de la frapper avant qu’elle ne démontre sa dangerosité en commettant réellement un crime. Cette objection suppose d’inscrire l’anticipation des menaces dans l’histoire longue d’un régime politique et d’adopter une perspective pénale en droit international, en transposant dans les relations entre les Etats ce qui vaut pour les relations entre Etat et individu ou entre individu et individu. L’objection proposée par MacMahan consiste à dire que ce n’est que quand une personne a réellement fait quelque chose de mal qu’elle se rend susceptible (liable) d’être maltraitée comme un moyen de remplir l’objectif de la punition, qui inclut la prévention de futurs crimes. Appliquée à la théorie de la guerre juste, cette conception de la prévention implique qu’un pays qui n’a pas encore agit en un sens qui le rend responsable d’une menace injuste envers un autre n’est pas susceptibles (liable) d’être l’objet d’actions de légitime défense. Les actions d’un Etat – si elles sont injustes – l’expose donc à des actions défensives et le rendent donc responsable (liable) d’action préventive future. La thèse sous-jacente au raisonnement de Jeff MacMahan est que la défense en cas d’agression est soumise aux mêmes conditions que les peines gouvernementales (droit pénal). Ainsi, le fait qu’un agent agisse probablement (likely) d’une certaine façon à l’avenir n’implique pas, comme le dit Michael Doyle, qu’il soit moralement susceptible d’être attaqué maintenant. Le frapper de manière préventive avant qu’il n’agisse reviendrait à lui manquer de respect en considérant qu’il est incapable, même si il a décidé d’agir mal, de continuer à délibérer et de revenir sur sa décision. MacMahan reprend ici le critère de Michael Walzer d’une « menace suffisante » en s’appuyant sur le droit pénal qui considère que certaines formes d’actions préalables à un crime – comme la préméditation et la préparation – sont elles-mêmes criminelles. Elles sont considérées comme suffisantes pour être susceptible (liable) de sanction criminelle.

Le troisième critère, la légitimité, repose sur trois éléments :

  • Le critère de nécessité selon lequel une action doit être entreprise après une mise en balance du degré de dommage escompté (menace) et des coûts et avantages d’y réagir par la guerre.
  • Le critère de proportionnalité selon lequel la réaction doit être strictement limitée au minimum nécessaire pour faire cesser la menace
  • Le caractère délibéré de la décision qui doit être prise selon une procédure démocratique.

Ces considérations amènent Michael Doyle à prendre en considération la dimension stratégique et éthique des frappes préventives, puisqu’elles sont pour lui la combinaison d’avantages stratégiques à frapper le premier et des bénéfices éthiques des objectifs visés, en visant plus particulièrement ceux qui sont le plus responsables de la menace dans la hiérarchie militaire par exemple, ou en calculant les effets possibles d’un blocus sur la population – les sanctions contre l’Irak après 1991 ont entraîné un nombre de morts plus important que les frappes préventives contre Osirak en 1981 par exemple.

Le quatrième critère, enfin, la légalité, concerne l’application du droit international. Ainsi l’autorisation multilatérale du Conseil de Sécurité doit être le premier recours de la légitime défense préventive. Chaque membre du Conseil doit faire état en public de ses raisons pour accepter ou rejeter l’autorisation. Mais certains actes unilatéraux doivent être permis, à condition qu’une commission nationale examine les faits à l’origine du litige et produise un rapport, et que ce rapport soit soumis au Conseil de Sécurité. Le Conseil devra alors lancer une enquête internationale pour mesurer le caractère justifié de l’action unilatérale, rapport soumis au vote de la majorité simple.

Michael Doyle propose ensuite une mise en balance de ces quatre critères pour déterminer le caractère juste ou injuste d’une guerre d’anticipation. Ainsi, si une menace n’est pas imminente, et donc incertaine, elle peut être suffisamment probable pour être considérée, une fois prise en compte la mortalité engendrée par une réaction militaire, comme aussi dangereuse qu’une menace imminente justifiant des frappes préemptives. Aussi faut-il mettre en balance les quatre critères pour apprécier dans chaque cas le caractère plus ou moins justifiable d’une action en légitime défense préventive. Plus la mortalité escomptée et la probabilité d’une attaque seront élevées, moins il faudra prendre en compte le critère de la légalité qui soumet une action préventive à une autorisation préalable du Conseil de sécurité. Au contraire, moins elles seront élevées, plus le poids accordé à la potentialité d’une action multilatérale sera important. Les critères doivent donc faire l’objet d’une mise en balance utilitariste qui permet d’apprécier le caractère juste ou injuste d’une intervention. Le critère de la légalité peut alors être compensé par la présence d’une menace suffisamment manifeste. Mais le critère de la menace manifeste peut également être compensé par le degré de mortalité escompté dans l’hypothèse où la menace se réaliserait. Un tel calcul, si il a le mérite d’introduire la légalité internationale et la légitimité procédurale, ne permet donc pas d’éviter les errements de la doctrine du « un pour cent de chance » de Dick Cheney. Cette mise en balance des critères se heurte à une objection de taille et on peut lui opposer le critère de la « menace suffisante » identifié par Michael Walzer dans Guerres justes et injustes, critère que l’auteur de Striking first prétend reprendre à son compte sous le nom des modes de comportements manifestes. La guerre préventive, selon Walzer, a pour unique but de maintenir un équilibre et a été l’apanage des dynasties européennes au siècle de Vattel. Elle est justifiée par les rois au nom de la peur d’une domination future, peur qui n’est pas fondée sur des actions réelles des autres Etats ou sur des signes quelconques de leurs mauvaises intentions, comme dans le cas de la guerre de Succession d’Espagne. Mais, « en vérité, prêter de mauvaises intentions à ses voisins n’est pas faire preuve de prudence, mais tout simplement de cynisme ; c’est un exemple de cette sagesse propre aux esprits blasés sur laquelle personne ne voudrait régler sa vie. » (Walzer, 1999 : 168) Ainsi, il faut distinguer le fait d’avoir peur du fait d’être menacé, même si une peur peut être justifiée et jouer un rôle non négligeable dans l’argumentation en faveur de l’anticipation. Une peur est l’indice d’une menace à condition de reposer non sur une simple représentation de la probabilité d’une attaque mais sur des signes présents et manifestes d’une intention hostile. Or, ce critère de la menace suffisante justifiant une attaque préemptive devient un critère parmi d’autres chez Micheal Doyle, alors qu’il constitue une condition sine qua non de toute intervention militaire justifiée chez Michael Walzer. Comment peut-on considérer qu’il soit un critère pouvant être négligé si d’autres critères – la légalité, la mortalité escomptée – sont présents ? Ne courre-t-on pas alors le risque de « blanchir » la doctrine de Dick Cheney en privilégiant unilatéralement un critère (la mortalité escomptée d’une arme de destruction massive par exemple) ? Le modèle de la mise en balance utilitariste des critères nous conduit à autoriser des guerres préventives qui ne reposeraient sur aucune preuve manifeste de menace. Comme Alberico Gentili l’écrit dans De Iure Belli Libri Tres publié en 1598 : « J’appelle [un tel acte] une Défense dictée par l’opportunité (expediency), quand nous faisons la guerre par peur d’être nous-mêmes attaqués. Personne n’est mis à terre plus rapidement que celui qui n’a aucune peur, et le sentiment de sécurité est la plus grande cause de désastre…Ce qui suit est plus douteux, à savoir, la question de déterminer quand on peut dire qu’un contentieux à atteint le point où il est nécessaire d’avoir recours à cette « défense opportune ». Une juste cause de peur est requise ; la suspicion n’est pas suffisante…mais, pour conclure, est juste une défense qui anticipe les dangers qui sont déjà médités et préparés, et aussi ceux qui ne sont pas médités, mais qui sont probables et possibles. Ces derniers mots, cependant, ne doivent pas être pris littéralement, car en ce sens ma thèse serait qu’il est juste de recourir à une guerre de ce type chaque fois que quelqu’un devient trop puissant, ce qui je ne soutiens pas. » (Gentili,1933 : 61,62 et 66) On le voit, ce penseur machiavélien imprégné des théories de la guerre juste propose un critère unique – la peur juste – pour apprécier l’opportunité d’attaquer avant d’être frappé soi-même. Il exclut ainsi la guerre préventive fondée sur le calcul des intentions et des capacités militaires d’un pays. Deux critères qui sont insuffisamment caractérisés pour justifier une attaque guidée par l’opportunité. Le calcul des probabilités ne suffit pas à légitimer une guerre préventive. Il faut une peur suffisamment caractérisée comme le démontrait également Michael Walzer, ce qui suppose des signes manifestes de préparation d’une attaque. L’augmentation de la puissance et le déséquilibre des forces ne représentent en rien une menace directe, c’est-à-dire un ensemble de forces orientées dans le but précis de nous nuire. Seule cette orientation des forces peut justifier une guerre guidée moins par un calcul utilitariste que sur une réflexion raisonnée sur nos peurs et sur une interprétation raisonnable des signes belliqueux de nos voisins.

 

Striking first représente donc une tentative ambitieuse et stimulante pour encadrer le recours à la force armée. Cet ouvrage propose de nombreux cas d’études et repose sur une solide théorie des relations internationales – d’inspiration utilitariste. Il offre certainement des instruments pour évaluer les guerres d’anticipation contemporaines. Cependant, il ne nous prémunit pas du danger d’élargir le domaine des justifications des guerres d’anticipation en diluant le critère de la «  menace manifeste et caractérisée ». En mettant en balance ce critère avec d’autres critères comme la mortalité escomptée, la légalité ou la légitimité procédurale, il rend possible des guerres autorisées par le Conseil de Sécurité qui ne reposeraient sur aucune menace réelle ou encore des guerres se passant du Conseil de sécurité et reposant uniquement sur des menaces potentielles présentant un risque élevé de mortalité. Seul le concours de ces critères – très justement identifiés par Michael Doyle – permettrait de limiter l’extension dangereuse des justifications de la guerre préventive. A la différence du modèle de la mise en balance, un tel concours impliquerait de ne sacrifier aucun critère de justification en garantissant que chacun d’entre eux soit respecté indépendamment des autres. Ainsi, les principes mêmes des régimes libéraux contemporains – comme la légalité ou la légitimité démocratique – ne courraient pas le risque d’être dévoyés par les nécessités de la guerre.

 

BIBLIOGRAPHIE

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